Mesdames, Messieurs,
La nécessité d'améliorer les voies
de circulation entre les pôles urbains de Toulouse et Castres est depuis
plus de trente ans (1994) un sujet de préoccupation des pouvoirs
publics. Actuellement, la plupart des usagers circulent sur la route nationale
126, qui est, sauf en deux contournements, à 2x1 voie.
Pour répondre à cette
nécessité, l'État a lancé le projet de liaison
autoroutière Castres-Toulouse. Ce projet, essentiel pour
l'aménagement de notre territoire, consiste …Lire l'exposé complet
Mesdames, Messieurs,
La nécessité d'améliorer les voies
de circulation entre les pôles urbains de Toulouse et Castres est depuis
plus de trente ans (1994) un sujet de préoccupation des pouvoirs
publics. Actuellement, la plupart des usagers circulent sur la route nationale
126, qui est, sauf en deux contournements, à 2x1 voie.
Pour répondre à cette
nécessité, l'État a lancé le projet de liaison
autoroutière Castres-Toulouse. Ce projet, essentiel pour
l'aménagement de notre territoire, consiste en la réalisation de
deux opérations ayant pour objet commun de faire passer la
totalité du trajet en 2x2 voies :
§ l'élargissement à 2x2 voies de la
bretelle autoroutière A680 existante entre Verfeil et Castelmaurou,
concédée à la société des Autoroutes du Sud
de la France (ASF) et la création d'un échangeur à
Verfeil. Cette opération a été déclarée
d'utilité publique par arrêté préfectoral du 22
décembre 2017 ;
§ la réalisation d'une nouvelle liaison
autoroutière à 2x2 voies entre Castres et Verfeil (A69),
constituée de 44 km de voies nouvelles et de 10 km de sections de
routes à 2X2 voies existantes, dans le cadre d'une concession
conclue le 20 avril 2022 avec la société ATOSCA. Cette
opération a été déclarée d'utilité
publique par le décret n° 2018-638 du 19 juillet 2018.
Afin de mener à bien ces opérations, la
société ASF s'est vue délivrer une autorisation
environnementale au titre de l'article L. 181-1 du code de l'environnement
par arrêté du préfet de la région Occitanie,
préfet de la Haute-Garonne, du 2 mars 2023. La société
ATOSCA s'est, quant à elle, vue délivrer une autorisation
environnementale au titre du même article L. 181-1 du code de
l'environnement par arrêté du préfet du Tarn et du
préfet de la région Occitanie, préfet de la Haute-Garonne,
du 1er mars 2023.
Ces deux autorisations environnementales tiennent lieu de
dérogation aux dispositions des articles L. 411-1 et L. 411-2
du code de l'environnement relatives aux habitats et espèces
protégés.
L'obtention des autorisations environnementales a permis
aux sociétés ASF et ATOSCA de lancer la réalisation des
travaux. Fin février 2025, la société ATOSCA avait
ainsi réalisé environ 60 % des travaux projetés
(54 % des volumes de terrassement, 70 % des ouvrages d'art), pour un
montant déjà investi d'environ 300 millions d'euros, avec une
mise en service de l'autoroute prévue en décembre 2025. Quant
à l'A680, environ 80 % des travaux avaient été
réalisés par ASF et les automobilistes circulent d'ailleurs
déjà sur une partie de l'itinéraire élargi, la mise
en service de l'ensemble de l'ouvrage devant intervenir durant
l'été 2025.
Par deux jugements du 27 février 2025, le tribunal
administratif de Toulouse a annulé les deux autorisations
environnementales au motif qu'aucune raison impérative
d'intérêt public majeur ne justifiait qu'il soit
dérogé aux dispositions du code de l'environnement relatives aux
habitats et espèces protégés. Ces annulations ont
entraîné l'interruption immédiate des travaux.
L'État a fait appel de cette décision qu'il
a assorti d'une demande de sursis à exécution. Dans l'attente de
la suite donnée à la demande de sursis à exécution
et de la décision de fond de la juridiction d'appel, qui n'interviendra
pas avant plusieurs mois, les chantiers restent donc à l'arrêt.
Eu égard à l'expression claire des acteurs
politiques, sociaux et économiques du territoire, conjuguée au
bénéfice attendu du projet, et afin de permettre la
réalisation de cette liaison autoroutière dans les meilleurs
délais, la présente proposition de loi vise à valider les
deux autorisations environnementales du projet de liaison autoroutière
entre Castres et Toulouse en tant que ce dernier répond à une
raison impérative d'intérêt public majeur au sens de la
législation relative aux espèces et habitats
protégés.
Cette proposition est conforme aux exigences
posées par le Conseil constitutionnel en matière de validations
législatives.
Elle est en particulier fondée sur plusieurs
motifs impérieux d'intérêt général qui sont,
en premier lieu, tirés de la nécessité de réaliser
ces deux opérations.
De telles opérations relatives à des
ouvrages d'infrastructure de transport s'inscrivent par nature dans le temps
long en participant structurellement aux politiques d'aménagement et
d'équilibre économique des territoires. Les représentants
de la Nation et de ses territoires sont tout particulièrement
légitimes à déterminer s'il est nécessaire de les
réaliser.
En l'occurrence, les opérations visées par
la présente proposition ont pour objet de réduire le temps de
trajet entre Toulouse et Castres (gain de temps de 25 minutes en moyenne) et
d'améliorer ainsi la desserte du bassin d'emploi de Castres-Mazamet
(environ 80 000 habitants et 50 000 emplois), de renforcer sa
liaison avec l'ensemble de la métropole toulousaine, d'en conforter
le développement socio-économique et de faciliter l'accès
aux grands équipements régionaux.
Ces opérations permettraient ainsi de rendre la
production manufacturière du sud du Tarn plus attractive en termes de
recrutement et de bénéficier d'un accès équitable
aux marchés toulousains, nationaux et internationaux. Elles
permettraient de soutenir les filières économiques et d'y
maintenir les emplois et les entreprises grâce à une
accessibilité de meilleur niveau. Inversement, l'absence d'autoroute va
couper l'élan d'attractivité territoriale engendré par le
chantier et empêcher les entreprises de s'installer.
Ce projet concourt également à
l'équité territoriale entre les villes moyennes autour de la
métropole toulousaine en corrigeant le désavantage subi par
l'agglomération de Castres-Mazamet par rapport aux autres villes
moyennes situées autour de Toulouse, en permettant un meilleur
accès aux équipements métropolitains (enseignement,
santé, aéroport international, etc.).
Le projet renforce également la
sécurité publique en proposant un aménagement autoroutier
cinq fois plus sécurisé que l'itinéraire actuel,
la mise aux normes de sécurité des tronçons 2x2 voies
de Soual et de Puylaurens, la déviation des communes de Cuq Toulza et de
Saïx et la création de nouveaux diffuseurs à Verfeil,
Villeneuve-les-Lavaur / Maurens-Scopont, Soual Est et Castres. Il permet aussi
d'améliorer le cadre de vie des habitants en éloignant, entre
Toulouse et Castres, l'itinéraire principal des zones
urbanisées.
Aucune solution alternative ne permettrait des
résultats comparables, notamment en termes de gain de temps,
d'amélioration du trafic, d'effets sur le cadre de vie et sur la
sécurité routière. Si le projet de liaison
autoroutière entre les villes de Toulouse et de Castres a des incidences
sur la faune et la flore, les zones humides, les surfaces agricoles et certains
monuments classés ou inscrits, l'État et les
sociétés concessionnaires ont prévu des mesures
destinées à les éviter, les réduire ou les
compenser.
Ce sont ces motifs qui ont conduit le Gouvernement
à déclarer l'utilité publique des deux opérations
concernées par la validation en 2017 et 2018.
Cette utilité publique a été de
surcroît confirmée en 2021 par le Conseil d'État qui a
considéré qu'« eu égard à
l'intérêt public que présente le projet, à son
importance et aux mesures qui l'accompagnent pour éviter, réduire
ou compenser ses effets sur la faune, la flore et les zones humides,
les inconvénients qu'il présente, notamment en termes de
coût, d'atteintes portées à la propriété
privée, lesquelles concernent essentiellement des surfaces non
bâties, de conséquences pour l'environnement et les monuments
classés ou inscrits ne présentent pas un caractère
excessif de nature à retirer au projet son caractère
d'utilité publique » (CE 5 mars 2021,
n° 424323).
Le Conseil d'État a eu d'autres occasions de se
prononcer sur des actes relatifs au projet de l'autoroute A69, dont il n'a
jamais remis en cause la validité (ordonnance n° 472633 du 19
avril 2023 et décisions n° 482985 du 29 novembre 2023 et
n° 490639 du 17 juin 2024).
Loin de remettre en cause le principe de
séparation des pouvoirs, la présente validation s'inscrirait
au contraire dans la continuité des décisions prises par la plus
haute juridiction administrative.
Ce sont également ces motifs qui ont conduit le
législateur à inscrire, en 2019, le projet de liaison
autoroutière Toulouse-Castres parmi les programmes d'investissement
prioritaires figurant dans la loi n° 2019-1428 du 24 décembre
2019 d'orientation des mobilités. Ce projet constituait ainsi l'une des
cinq priorités nationales définies par le Gouvernement et les
services de l'État en matière d'infrastructure de transport
routier.
Ce sont encore ces motifs qui ont conduit près de
500 élus locaux à signer une tribune pour soutenir le projet en
décembre 2024 alors que les autorisations environnementales
étaient contestées devant la juridiction administrative. Le
projet bénéficie ainsi d'un soutien local avéré de
la part des collectivités territoriales concernées (région
Occitanie, départements du Tarn et de Haute-Garonne, Communauté
d'agglomération de Castres-Mazamet et Communauté de communes du
Sor et de l'Agout notamment) ainsi que des chambres consulaires.
Le vice tiré d'une méconnaissance du droit
de l'environnement retenu par le tribunal administratif de Toulouse
empêche ainsi la réalisation de la volonté exprimée
par le Gouvernement, le législateur et les élus et acteurs
locaux, et est également contraire à la position retenue par le
Conseil d'État en 2021.
En second lieu, les motifs impérieux
d'intérêt général justifiant la présente
validation ne se limitent pas à la nécessité même de
réaliser le projet de liaison autoroutière.
En matière de validation législative, ces
motifs peuvent en effet s'inscrire dans un champ plus large que les
« raisons impératives d'intérêt public
majeur » que le tribunal administratif de Toulouse a
appréciées dans ses jugements du 27 février dernier. Le
Parlement, sollicité dans le cadre de la présente proposition,
n'a ainsi pas vocation à substituer son analyse de
l'intérêt général à celle du tribunal
administratif de Toulouse, mais procède à une appréciation
sur des bases plus larges.
En l'occurrence, un autre motif impérieux
d'intérêt général justifiant la présente
validation est tiré des conséquences extrêmement
dommageables pour l'État qu'aurait l'annulation des autorisations
environnementales, conséquences que le tribunal administratif de
Toulouse n'a pas prises en compte dans son analyse mais que le
législateur doit pour sa part appréhender.
Cette annulation conduirait en effet l'État
à devoir indemniser les concessionnaires au titre de l'immobilisation du
chantier, à résilier la concession de l'autoroute A69 et à
indemniser de nouveau la société ATOSCA pour les dépenses
qu'elle a exposées dans le cadre du chantier et pour son manque à
gagner. Le montant des indemnités s'élèverait a
minima à plusieurs centaines de millions d'euros.
L'État devrait aussi assumer le coût de
destruction de l'ensemble des travaux réalisés jusqu'à ce
jour, estimé à plus d'un milliard d'euros.
L'enjeu pour les finances publiques et le bon usage des
deniers publics est donc majeur.
Les conséquences socio-économiques seraient
également très lourdes, puisqu'environ 1 000 emplois
directement concernés par le chantier de l'A69 disparaîtraient.
L'arrêt du chantier impliquerait la rupture d'une centaine de contrats
d'intérimaires, ainsi que des difficultés pour l'ensemble des
sous-traitants locaux qui devaient achever le chantier. Une partie des
conséquences de l'arrêt se font déjà ressentir, avec
la réaffectation de près de 400 personnes sur d'autres chantiers
ainsi qu'avec le recours aux dispositifs de chômage partiel engagé
dès le mois de mars pour des entreprises qui ont parfois jusqu'au tiers
de leur chiffre d'affaires en lien avec l'autoroute. La fin des travaux de
l'A69 met également en péril les 67 entreprises
sous-traitantes qui dépendent largement voire exclusivement du chantier.
Il faut également prendre en compte les pertes économiques pour
les entreprises qui ont anticipé la mise en circulation de l'A69 et
lourdement investi en construisant des bâtiments qu'elles ne pourraient
rentabiliser. De même, il convient de tenir compte des entreprises et des
emplois qui allaient être créés mais ne le seraient
finalement pas du fait de l'abandon des travaux.
Ces conséquences ne seraient au demeurant
aucunement contrebalancées par les prétendus gains retirés
de l'annulation des autorisations environnementales. Compte tenu du niveau
d'avancement des travaux, il est en effet illusoire de penser qu'une remise
dans l'état initial serait aujourd'hui envisageable. En outre, la
destruction des ouvrages ou éléments d'ouvrages
déjà réalisés est par elle-même de nature
à provoquer de nouvelles atteintes à l'environnement.
Ces conséquences constituent pour le
législateur un autre motif impérieux d'intérêt
général justifiant la validation des autorisations
environnementales annulées par le Tribunal administratif de Toulouse.
Par ailleurs, outre son caractère
d'intérêt général, la présente proposition
est conforme aux autres exigences posées par le Conseil constitutionnel
en matière de validations législatives :
§ elle respecte les décisions de justice
ayant force de chose jugée, l'appel étant pendant devant la
Cour administrative d'appel de Toulouse ;
§ elle n'intervient pas, à l'évidence,
en matière répressive, de sorte que le critère tiré
du respect du principe de non-rétroactivité des peines et des
sanctions n'est pas applicable au cas d'espèce ;
§ elle ne méconnaît aucune règle
ni aucun principe de valeur constitutionnelle ;
§ la portée de la validation est strictement
définie : elle concerne seulement la légalité de deux
autorisations au regard d'une seule des conditions posées par un article
précis du code de l'environnement. Ne sont donc pas concernées
les autres conditions de fond ou de forme qui s'imposent à ces
autorisations environnementales.
Enfin, la présente proposition s'inscrit dans le
prolongement de la jurisprudence la plus récente rendue par le Conseil
constitutionnel en matière de raison impérative
d'intérêt public majeur au sens de l'article L. 411-2 du code
de l'environnement.
Par une décision du 5 mars 2025 (décision
n° 2024-1126 QPC), le Conseil constitutionnel a en effet admis
que la raison impérative d'intérêt public majeur
visée par cet article pouvait faire l'objet d'une reconnaissance
indépendamment de l'instruction de la demande d'autorisation
environnementale dans la mesure où :
§ en adoptant des dispositions permettant une telle
reconnaissance, « le législateur a entendu
réduire l'incertitude juridique pesant sur certains projets
industriels », ce qui constitue « un objectif
d'intérêt général » (point 9 de
la décision précitée) ;
§ cette reconnaissance ne concerne que des projets
précisément identifiés et revêtant une importance
particulière (point 10) ;
§ elle ne supprime pas l'obligation pour
l'autorité administrative compétente de s'assurer, sous le
contrôle du juge, que les autres conditions prévues pour la
délivrance de la dérogation aux dispositions du code de
l'environnement relatives aux habitats et espèces protégés
sont satisfaites (point 17).
La présente proposition poursuit le même
objectif d'intérêt général visant à
réduire l'incertitude juridique pesant sur un projet précis et
majeur en raison de son importance. La portée de la validation
législative étant strictement définie, elle n'affecte pas
l'obligation pour l'autorité administrative de s'assurer, sous le
contrôle du juge, que les autres conditions de délivrance de
l'autorisation environnementale sont réunies.
