Mesdames, Messieurs,
La présente proposition de loi a pour objet
d'abroger les interdictions de recherche, d'exploration et d'exploitation des
hydrocarbures, dans les seuls territoires d'outre-mer de la République
française, interdictions issues de la loi n° 2017-1839 du 30
décembre 2017 mettant fin à la recherche ainsi qu'à
l'exploitation des hydrocarbures et portant diverses dispositions relatives
à l'énergie et à l'environnement, dite loi
« Hulot ». Elle vise à ouvrir la
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Mesdames, Messieurs,
La présente proposition de loi a pour objet
d'abroger les interdictions de recherche, d'exploration et d'exploitation des
hydrocarbures, dans les seuls territoires d'outre-mer de la République
française, interdictions issues de la loi n° 2017-1839 du 30
décembre 2017 mettant fin à la recherche ainsi qu'à
l'exploitation des hydrocarbures et portant diverses dispositions relatives
à l'énergie et à l'environnement, dite loi
« Hulot ». Elle vise à ouvrir la
possibilité d'un développement contrôlé et
encadré d'activités extractives d'hydrocarbures en outre-mer,
sous réserve d'un mécanisme de plafonnement de la production en
lien avec la consommation nationale.
Elle répond à plusieurs impératifs :
sécuriser l'approvisionnement énergétique de la France,
réduire sa dépendance extérieure, diminuer le coût
des importations d'hydrocarbures, favoriser une activité
économique stable et porteuse de développement local outre-mer,
tout en respectant la trajectoire de la Stratégie nationale bas carbone
(SNBC) de la France.
Suite à l'Accord de Paris sur le climat
adopté le 12 décembre 2015, la France s'est engagée dans
une politique de réduction de son empreinte carbone. Le plan Climat
présenté lors du conseil des ministres du 6 juillet 2017 en a
été la première traduction. Il fixait l'objectif
d'atteindre la neutralité carbone à l'horizon 2050 au moyen de
plusieurs mesures, dont l'arrêt de ses centrales à charbon en 2022
et la sortie progressive de la production d'hydrocarbures à l'horizon
2040.
La loi du 30 décembre 2017 mettant fin à la
recherche ainsi qu'à l'exploitation des hydrocarbures conventionnels et
non conventionnels et portant diverses dispositions relatives à
l'énergie et à l'environnement, dite loi
« Hulot », est venue concrétiser ce dernier
engagement. Elle venait après la loi du 17 août 2015 relative
à la transition énergétique pour la croissance verte qui
fixait un objectif de réduction de 30 % de la consommation
d'énergies fossiles d'ici 2030.
En 2015, la France produisait 0,8 million de tonnes de
pétrole et 0,16 milliard de m de gaz, ce qui représentait
moins de 1 % pour le pétrole et moins de 0,1 % pour le gaz de
la consommation nationale. Par ailleurs, la production française
représentait alors moins de 0,02 % de la production mondiale de
pétrole et moins de 0,005 % de la production mondiale de gaz
naturel.
Outre le fait que l'arrêt de la production
française d'hydrocarbures n'aura aucun impact sur la production
mondiale, celle-ci n'aura pas plus d'effet sur le niveau de consommation en
France. La fin de l'exploitation était une mesure
déconnectée des objectifs de réduction de consommation. Il
s'agissait en fait d'une mesure uniquement symbolique prise pour faire de la
France un exemple, le premier pays à s'interdire d'exploiter l'une de
ses ressources naturelles dans l'espoir d'entraîner d'autres pays dans
son sillage.
Cependant, le faible niveau de la production
française en a fortement réduit la portée symbolique. Et
force est de constater que la France a été peu suivie puisque
seuls cinq pays (Belize, Nouvelle-Zélande, Danemark, Espagne, Irlande)
ont adopté des législations plus ou moins restrictives avec une
mise en application bien souvent postérieure à 2040. Et
récemment, en 2024, la Nouvelle-Zélande a fait marche
arrière en autorisant à nouveau l'exploration
pétrolière offshore.
Car depuis 2017 et l'adoption de la loi
« Hulot », le contexte a radicalement changé
notamment en raison de la guerre menée par la Russie en Ukraine qui a,
entre autres, mis en lumière les risques à dépendre de
l'étranger pour notre approvisionnement, surtout quand un de nos
principaux fournisseurs devient inamical voire franchement hostile.
Les conséquences de ce conflit sur le niveau des
prix et sur les sources d'importation disponibles nous obligent à
repenser notre stratégie d'approvisionnement à défaut de
la stratégie nationale bas carbone (SNBC). En Europe, de nombreux
pays font évoluer également leur politique. Par exemple, l'Italie
et la Grèce ouvrent des zones à l'exploration
pétrolière en mer Méditerranée alors qu'en mer du
Nord, c'est la Norvège et le Royaume-Uni qui font de même.
À travers la loi « Hulot »,
la France a donc fait le choix de sacrifier un secteur d'activité
stratégique, certes minime, sans que cela n'ait d'incidence sur sa
consommation d'hydrocarbures ni sur la poursuite de ses objectifs de
réduction de consommation.
Par contre, si la production actuelle est anecdotique, il
n'en va pas de même du potentiel de production (cf. avis du Conseil
d'État sur la loi « Hulot ») en outre-mer. La
Guyane, Mayotte et plus largement les outre-mer, dont le potentiel
pétrolier reste à déterminer, se trouvent être les
principales victimes de la bonne conscience écologique de la France.
Pour ne parler que de la Guyane, ses voisins Guyana,
Suriname et Brésil produisent déjà, ou produiront, de
grandes quantités de pétrole. Il serait pour le moins
extraordinaire que toute la côte des Guyanes, du Venezuela jusqu'au
Brésil, regorge de pétrole sauf la partie française. Au
Guyana, les premières découvertes de pétrole remontent
à 2015 et la production a débuté en 2020. Le Guyana a
produit en 2024 plus de 600 000 barils par jour (b/j) et vise une
production de 1 million de b/j à l'horizon 2030. Au Suriname, la
production doit commencer en 2028 avec un niveau estimé de 220 000
b/j en 2030. Quant au Brésil, il produit depuis plus de 80 ans et depuis
le début des années 2000 avec des champs offshores en eau
profonde au large des états de Rio de Janeiro et d'Espirito Santo. Mais
en octobre 2025, peu avant le début de la COP30 à Belém,
le président Lula a annoncé l'ouverture de nouvelles zones
d'exploration au large des côtes de l'état de l'Amapa, face
à l'embouchure de l'Amazone, mais également face à
l'embouchure du fleuve Oyapock, le long de la frontière maritime avec la
Guyane. Le Brésil est aujourd'hui le 8e producteur mondial de
pétrole avec 3,3 millions de b/j.
Les premières découvertes de pétrole
en Guyane, en eau très profonde, remontent à 2011 et au moment de
l'adoption de la loi « Hulot », les campagnes
exploratoires étaient toujours en cours. L'ironie de la situation est
que le Guyana, qui a trouvé du pétrole après la Guyane, en
produit aujourd'hui et le vend pour les deux tiers aux pays européens.
La France en a importé pour plus de 500 millions d'euros en 2023.
On peut estimer qu'une production nationale qui
couvrirait l'intégralité de notre consommation actuelle de
pétrole pourrait rapporter à l'État entre 4 et
8 milliards d'euros par an en taxes, redevances et impôts. Et elle
améliorerait notre balance commerciale de 50 à 60 milliards
d'euros. Les collectivités locales de Guyane, pour leur part,
toucheraient entre 400 et 500 millions d'euros annuellement.
Enfin, dans sa SNBC, la France se fixe l'objectif
d'atteindre la neutralité carbone en 2050. Neutralité carbone ne
veut pas dire consommation zéro d'hydrocarbures. Il y a des usages pour
lesquels il n'existe à ce jour aucune alternative aux hydrocarbures.
C'est pourquoi la SNBC prévoit de compenser les émissions de
CO2 liées aux usages incompressibles d'hydrocarbures
grâce au captage de CO2. Selon les différents
scénarii de la SNBC, la France consommerait entre 2 à 5 Mtep/an
d'énergies fossiles résiduelles, c'est-à-dire entre
40 000 et 100 000 barils équivalent pétrole par
jour.
En 2050, la France sera donc toujours dépendante
d'importations d'hydrocarbures avec les mêmes problématiques de
choix des pays fournisseurs et de coût pour la balance commerciale du
pays.
Au niveau national, les objectifs de cette proposition de
loi sont de sécuriser l'approvisionnement énergétique de
la France et de réduire sa dépendance extérieure. Afin
d'assurer la compatibilité de la proposition de loi avec la trajectoire
de la SNBC de la France, elle intègre un dispositif de plafonnement
annuel de la production par arrêté ministériel pris
conjointement par le ministre en charge des mines et le ministre de la
transition écologique. Ce plafond annuel de production serait
fixé afin de correspondre au niveau prévisionnel de la
consommation nationale.
Au niveau local, les objectifs de cette proposition de
loi sont de favoriser l'émergence d'un nouveau secteur d'activité
dans les territoires ultramarins, territoires qui sont les plus pauvres de
France et dont la part de l'industrie dans leur économie est très
faible, générer des nouveaux revenus pour les
collectivités locales dans une période où l'État
n'arrive plus à assurer le rattrapage socioéconomique et en
infrastructures de ces territoires. La Guyane, où du pétrole a
déjà été découvert, Mayotte et les
îles Éparses situées dans le canal du Mozambique,
régions à fort potentiel gazier, sont les principales
concernées.
En 2017, le Conseil d'État relevait dans son avis
sur la loi « Hulot » que « l'absence de
dispositions d'adaptation du projet de loi, eu égard tant au moindre
développement économique des collectivités ultramarines
qu'à leur très faible contribution au réchauffement
climatique, doit être justifiée. »
Aussi, le Sénat avait assoupli en ce sens
plusieurs dispositions contenues dans le texte gouvernemental. Il avait
notamment introduit une dérogation par le vote de l'amendement
n° 15 rectifié bis pour autoriser les régions
d'outre-mer à renouveler une concession après 2040 ou à
délivrer un permis exclusif de recherches ou une autorisation de
prospection préalable sous réserve du respect des conditions
prévues par le code minier.
Cette dérogation n'avait pas
prospéré à l'Assemblée nationale où le texte
avait été rétabli dans sa version d'origine. La
présente proposition de loi vise à réintroduire cette
dérogation en l'élargissant à tous les territoires
d'outre-mer.
Cette proposition de loi comprend deux articles.
L'article 1er rouvre la
possibilité d'accorder un permis d'exploration et une autorisation
d'exploitation dans les outre-mer.
Le 1° du I vise à autoriser les
opérations de délivrance des titres miniers en mer par les
régions d'outre-mer, par référence à l'article L.
611-19 du code minier. Cet article permet aux régions d'outre-mer de
délivrer et prolonger les permis exclusifs de recherches et les
concessions de mines pour « les titres miniers en mer ne portant pas
sur des minerais ou produits utiles à l'énergie
atomique ». Le décret d'application de l'article,
longtemps attendu, a finalement été publié en août
2025, la compétence en matière de titres miniers a
été transférée aux régions d'outre-mer par
décret en Conseil d'État. Le 1° du I de l'article permet
ainsi aux régions d'outre-mer de déroger à l'interdiction
d'exploration et d'exploitation offshore des hydrocarbures.
Le 2° du I supprime les alinéas des articles
L. 661-1 et L. 691-1 du code minier qui font application - pour
Wallis-et-Futuna et les Terres australes et antarctiques françaises
(TAAF) - des dispositions de la loi « Hulot ».
En vertu du principe de spécialité
législative, ces dispositions ne sont pas applicables aux
collectivités de l'article 74 de la Constitution (dont fait partie
Wallis-et-Futuna) en l'absence de dispositions expresses. Les TAAF, qui
constituent une collectivité sui generis relevant de l'article
72-3 de la Constitution, sont également soumises au principe de
spécialité législative. L'article 25 de la loi dite
« Hulot » du 30 décembre 2017 avait prévu
l'application de cette interdiction pour Wallis-et-Futuna et les TAAF.
Enfin le II de l'article 1er modifie des
dispositions concernant les outre-mer non codifiées de la loi n°
2017-1839 du 30 décembre 2017 mettant fin à la recherche ainsi
qu'à l'exploitation des hydrocarbures et portant diverses dispositions
relatives à l'énergie et à l'environnement.
L'article 2 permet au Gouvernement de
prendre chaque année un arrêté afin de limiter le niveau de
production nationale au niveau prévisionnel de consommation nationale en
tenant compte des données de production et consommation de
l'année précédente.
