Amendement n° 1871

Cet article procède, conformément à l'article 2 de l'ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996, au transfert de 15 Md€ de déficit cumulés des branches Vieillesse et Maladie du régime général vers la Caisse d’amortissement de la dette sociale (CADES). Saisi par le Premier ministre d’une demande d’avis portant sur l'interprétation des règles organiques encadrant le transfert de déficits à la Caisse d’amortissement de la dette sociale au moment du transfert, le Conseil d’Etat a confirmé que les dispositions organiques permettent au législateur de transférer de la dette sociale à la CADES à condition que les informations qui lui sont fournies lui permettent d'apprécier l’effet que ce transfert aura sur la durée d’amortissement. Cela implique qu’il dispose non seulement de projections présentant la durée d’amortissement de la dette déjà transférée, mais également de projections actualisées tenant compte des nouveaux montants dont le transfert est envisagé. Dans le cas où le Gouvernement prévoirait d’y procéder dans le cadre d’un PLFSS déjà en cours d’examen au Parlement, le Conseil d’Etat demande que les informations permettant au législateur d’apprécier les effets de ce transfert sur la durée d’amortissement puissent figurer dans l’exposé des motifs qui accompagnerait un éventuel amendement. Le Conseil d’État considère en outre que les dispositions organiques l’autorisent, lorsque la trajectoire d’amortissement s’améliore et que la date d’extinction prévisionnelle de la dette est en-deçà du terme du 31 décembre 2033, à transférer de nouvelles dettes sociales à la CADES, y compris sans l’accompagner de nouvelles ressources affectées, si ce transfert ne porte pas le terme de l’amortissement de la dette sociale au-delà de cette date. A l’inverse, si la trajectoire d’amortissement de la dette sociale se dégradait et que le terme de l’amortissement était à l’avenir jugé susceptible de dépasser le 31 décembre 2033, la plus prochaine loi de financement de la sécurité sociale devrait affecter de nouvelles ressources à la CADES pour garantir que ce terme ne soit pas dépassé. Afin de réduire le besoin de financement de l’ACOSS, cet amendement prévoit, conformément au cadre organique précisé par le Conseil d’Etat, la reprise d’une part importante des déficits des branches vieillesse et maladie du régime général par la Caisse d’amortissement de la dette sociale (CADES),. Dans le but de réduire à la fois les déficits cumulés de ces deux branches, il est proposé de reprendre 15 milliards d’euros de déficits cumulés de l’exercice 2024, sans apurer les déficits plus anciens restant à la charge de la branche vieillesse. En effet, les lois organique et ordinaire du 7 août 2020 relatives à la dette sociale et à l’autonomie ont repoussé la date d’extinction de la CADES au 31 décembre 2033 pour permettre un transfert de 136 milliards d’euros, visant à couvrir : - les déficits cumulés de la branche « maladie » et de la branche « vieillesse » du régime général, ainsi que ceux de la CNRACL, dans la limite de 31 Md€, pour l’exercice 2019 ; - les déficits cumulés de la branche « maladie », la branche « vieillesse » et la branche « famille » pour les exercices 2020 à 2023 ainsi que le Fonds de solidarité vieillesse du régime général, mais aussi la branche « vieillesse » du régime agricole, dans la limite de 92 Md€ ; - Le soutien aux établissements publics de santé, notamment dans la perspective de leur désendettement, à hauteur de 13 Md€. Ces transferts ont été effectués de la façon suivante : - 20 Md€ au cours de l’exercice 2020 ; - 40 Md€ au cours de l’exercice 2021 ; - 40 Md€ au cours de l’exercice 2022 ; - 27,2 Md€ au cours de l’exercice 2023 ; - Enfin, 8,8 Md€ sur l’exercice 2024. Cette dernière reprise s’est inscrite dans une trajectoire de reprises régulières depuis la création de la Caisse en 1996, qui l’a conduite à reprendre un total de 396,5 Md€, dont elle aura amorti 291 Md€ en 2026, soit plus de 70 % de la dette transférée. Année de reprise de dette Dette reprise cumulée Amortissement annuel Amortissement cumulé Situation nette de l'année 1996 23 249 2 184 2 184 -21 065 1997 25 154 2 907 5 091 -20 063 1998 40 323 2 444 7 535 -32 788 1999 42 228 2 980 10 515 -31 713 2000 44 134 3 226 13 741 -30 393 2001 45 986 3 021 16 762 -29 224 2002 48 986 3 227 19 989 -28 997 2003 53 269 3 296 23 285 -29 984 2004 92 366 3 345 26 630 -65 736 2005 101 976 2 633 29 263 -72 713 2006 107 676 2 815 32 078 -75 598 2007 107 611 2 578 34 656 -72 955 2008 117 611 2 885 37 541 -80 070 2009 134 611 5 260 42 801 -91 810 2010 134 611 5 135 47 936 -86 675 2011 202 378 11 678 59 614 -142 764 2012 209 026 11 949 71 563 -137 463 2013 216 745 12 443 84 006 -132 739 2014 226 887 12 717 96 723 -130 164 2015 236 887 13 513 110 236 -126 651 2016 260 496 14 426 124 662 -135 834 2017 260 496 15 044 139 706 -120 790 2018 260 496 15 444 155 150 -105 346 2019 260 496 16 253 171 403 -89 093 2020 280 496 16 089 187 492 -93 004 2021 320 496 17 813 205 305 -115 191 2022 360 496 18 961 224 266 -136 230 2023 387 728 18 305 242 571 -145 157 2024 396 496 15 989 258 559 -137 936 2025 396 496 16 195 274 754 -121 772 2026 396 496 16 439 291 193 -105 304 Source : annexe 3 au PLFSS pour 2026 La Cades est donc actuellement engagée aujourd’hui dans le seul amortissement de ce dernier transfert. La durée d'amortissement des déficits passés repris par la Cades est présentée à l'annexe 2 du projet de loi de financement. Les prévisions qui justifiaient la date retenue dans la loi organique pour l’extinction de la dette sociale, à savoir le 31 décembre 2033, ont été progressivement affinées et actualisées par la Cades au regard du contexte macro-économique dans le cadre de ses publications annuelles, destinées à informer le Parlement comme à permettre au Conseil constitutionnel de vérifier le respect des dispositions organiques. Cette actualisation s’est accompagnée d’une anticipation progressive de la date d’extinction de la dette sociale. Aujourd’hui, les perspectives d’extinction de la dette sociale, telles qu’elles apparaissent en annexe au projet de loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale de 2024, sont les suivantes. 5 % des scénarios les plus favorables Scénario médian 5 % des scénarios les plus défavorables Objectif Date d’extinction prévisionnelle de la CADES mai-31 juil-32 mars-33 Non-report de la date d’extinction de la dette portée par la CADES Sur la base du scénario dit « médian », qui avait servi de fondement à l’analyse des précédentes reprises, la dette sociale devrait donc s’éteindre en juillet 2032. Même dans les scénarios les plus pessimistes, à savoir les 5 % des scénarios les plus défavorables, la dette s’éteindrait en mars 2033. Pour accompagner le dépôt du présent amendement, le Gouvernement a conduit de nouvelles simulations actualisées pour estimer l’impact d’un transfert de 15 Md€ sur les perspectives d’extinction de la dette. En effet, l’impact à simuler est double : - Le transfert conduit naturellement à augmenter le montant brut de la dette sociale à amortir et donc le montant des recettes affectées à cet amortissement ; - Il aboutit en outre à modifier la composition de l’endettement de la Cades lui-même, pour intégrer cette part supplémentaire. Dès lors, le transfert d’un montant supplémentaire de 15 Md€ aboutit aux scénarios suivants : Scénario très pessimiste* Scénario pessimiste** Scénario médian décembre 2033 novembre 2033 mai 2033 * Ce scénario correspond au scénario le plus optimiste parmi les 5 % de scénarios les plus pessimistes ** Ce scénario correspond au scénario le plus optimiste parmi les 10 % de scénarii les plus pessimistes Sur la base du scénario médian, la dette transférée à la CADES serait donc amortie dans son ensemble au plus tard à la fin du mois de mai 2033, soit sept mois avant la date inscrite dans la loi organique. Même dans le scénario dit « le plus pessimiste », celle-ci serait amortie en décembre 2033. S’agissant de l’affectation de la couverture des déficits des branches, il est proposé de répartir, au sein du régime général, la répartition entre les branches déficitaires, dont les situations nettes prévisionnelles sont les plus dégradées au 31 décembre 2025, soit les branches « maladie » et « vieillesse » du régime général. Cette répartition pourrait ainsi être la suivante : - 9 Md€ pour la branche « maladie » ; - 6 Md€ pour la branche « vieillesse ». Cet amendement présente donc un transfert de dettes à cadre organique inchangé, du fait de la capacité d’amortissement supplémentaire qui est désormais constatée dans le cadre de la présentation annuelle des lois de financement de la sécurité sociale. Il entraîne un prolongement de l’affectation des recettes pour une durée équivalente à celle de la durée supplémentaire nécessaire pour l’apurement de cette dette en 2032, soit environ 11 mois. Cette reprise de dette doit s’accompagner, en parallèle, de la mise en œuvre d’une trajectoire de réduction du déficit des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale en vue de son retour à l’équilibre d’ici à 2029.