Mesdames, Messieurs,
L'organisation administrative de la France
présente de nombreuses spécificités, dont celle d'avoir un
territoire maillé intégralement par un tissu communal à la
densité inégalée. Au 1er janvier 2025, la
France comptait ainsi 34 875 communes, soit plus de 40 % de
l'ensemble des communes de l'Union européenne, alors que la population
française représente 15,2 % de sa population.
La France se distingue également par une part
élevée de communes de moins de 1 000 habitants : su …Lire l'exposé complet
Mesdames, Messieurs,
L'organisation administrative de la France
présente de nombreuses spécificités, dont celle d'avoir un
territoire maillé intégralement par un tissu communal à la
densité inégalée. Au 1er janvier 2025, la
France comptait ainsi 34 875 communes, soit plus de 40 % de
l'ensemble des communes de l'Union européenne, alors que la population
française représente 15,2 % de sa population.
La France se distingue également par une part
élevée de communes de moins de 1 000 habitants : sur les
34 875 communes françaises, plus de 25 000 communes comptent
moins de 1 000 habitants et plus de 32 000 communes ont une
population inférieure à 5 000 habitants.
Les Français sont attachés à leur
commune et à leur maire. L'éclatement du paysage communal peut
toutefois conduire à des inégalités d'accès aux
services publics et à des ruptures de droits.
C'est pourquoi dès les années 1970, avec la
loi n° 71-588 du 16 juillet 1971 sur les fusions et
regroupements de communes, dite « Marcellin », le
législateur a incité à la fusion de communes. Ce
dispositif, qui reposait sur un sectionnement électoral, a
été abandonné en 2010, avec la loi n° 2010-1563
du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités
territoriales, au profit des communes nouvelles.
Depuis, 844 communes nouvelles ont été
créées à l'initiative des communes elles-mêmes,
rassemblant 2 724 communes historiques et plus de 2,8 millions
d'habitants. Fortes d'un succès conséquent entre les
années 2014 et 2018, les communes nouvelles ont permis de conforter des
services publics de qualité dans les territoires ruraux. Ainsi, la
taille médiane d'une commune nouvelle est de 1 600 habitants, la
plus grande commune nouvelle étant la ville de Saint-Denis (avec
148 907 habitants) et la plus petite, la ville de Caychax-et-Senconac
(avec 20 habitants).
Ce mouvement volontaire de fusion de communes doit
pouvoir se poursuivre, et être simplifié : telle est l'ambition
portée par la présente proposition de loi.
C'est dans cet esprit que la commune nouvelle doit
être renforcée, en vue d'en faciliter la création et le
fonctionnement. La présente proposition de loi a vocation à
porter cet objectif.
L'article 1er entend
simplifier le rattachement d'une commune nouvelle à un
établissement public de coopération intercommunale à
fiscalité propre (EPCI-FP). Aujourd'hui, lorsque les communes
constitutives d'une commune nouvelle se situent sur le territoire de plusieurs
EPCI-FP, il est imposé d'avoir recours à une procédure
particulière pour le rattachement de la commune à l'EPCI-FP,
impliquant outre sa propre délibération celles de chaque commune
membre de l'EPCI-FP. Cette procédure est lourde et insécurisante
pour les élus locaux, ce d'autant plus que le rattachement est, in
fine, décidé par le représentant de l'État.
L'article 1er la simplifie, en supprimant
l'avis des communes membres de l'EPCI-FP. Désormais, seul l'organe
délibérant de cet EPCI-FP sera consulté.
L'article 2 poursuit plusieurs
objectifs. D'une part, celui de répondre à une difficulté
liée à l'impossibilité de créer une commune
nouvelle lorsqu'une délégation spéciale a
été instituée. En effet, lorsque des communes souhaitent
se rassembler et créer une commune nouvelle, il est nécessaire
que leur conseil municipal délibère sur le projet. Or, en cas
d'institution d'une délégation spéciale, celle-ci ne peut
se prononcer sur le projet de création d'une commune nouvelle ; cette
situation de blocage peut être durable.
L'article 2 propose ainsi, qu'après deux
élections municipales consécutives infructueuses alors qu'une
délégation spéciale a été nommée, il
soit possible au préfet de proposer la création d'une commune
nouvelle. Dans ce cas, l'État organisera la consultation des habitants
des communes concernées. La commune nouvelle pourra être
créée, le cas échéant, si la participation au
scrutin est supérieure à la moitié des électeurs
inscrits et que le projet recueille, dans chacune des communes
concernées, l'accord de la majorité absolue des suffrages
exprimés correspondant à un nombre de voix au moins égal
au quart des électeurs inscrits.
Enfin, le conseil municipal d'une commune nouvelle, dont
l'une des communes historiques est sous le régime de la
délégation spéciale, sera composé, de sa
création jusqu'au premier renouvellement, de l'ensemble des élus
municipaux, à l'exception des membres de la délégation
spéciale. À compter du premier renouvellement, le droit commun
des communes nouvelles s'appliquera et le conseil municipal sera composé
d'un nombre de membres correspondant à une commune appartenant à
la strate démographique immédiatement supérieure.
D'autre part, cet article permet aux communes
constitutives de la commune nouvelle d'adopter une charte de gouvernance. Elle
sera de nature à conforter l'action de la commune nouvelle et à
faciliter son fonctionnement, du fait d'un travail concerté sur les
modalités concrètes de fonctionnement de la commune nouvelle.
L'article 3 a pour objet de faciliter la
création de communes nouvelles situées sur le territoire de
plusieurs départements ou régions et de faciliter
l'évolution de la carte cantonale.
Aujourd'hui, bien que des procédures
spécifiques existent, il est parfois difficile de pouvoir faire
évoluer la carte cantonale, voire impossible de créer la commune
nouvelle faute d'accord du département ou de la région.
S'il est vrai que la carte cantonale n'est pas un
obstacle à la création d'une commune nouvelle, l'article 3
propose toutefois de prévoir que les communes nouvelles de moins de
4 000 habitants sont nécessairement sur un seul canton. Cette
mesure sera propre aux communes nouvelles pour prendre en compte leur situation
spécifique.
Par ailleurs, les départements ou régions
disposent aujourd'hui d'un droit de veto sur la création de la commune
nouvelle, qu'il convient de faire disparaître. C'est pourquoi cet article
propose, en cas de délibération défavorable d'un conseil
départemental ou régional, de permettre aux communes de confirmer
leur souhait de création d'une commune nouvelle et de justifier leur
rattachement à l'un ou l'autre des départements ou
régions. Dans ce cas, il sera procédé à
l'évolution de la carte départementale ou régionale par
décret en Conseil d'État.
L'article 4 vise à garantir aux
communes nouvelles le maintien d'un subventionnement au titre de la dotation
d'équipement des territoires ruraux (DETR). La création d'une
commune nouvelle peut avoir pour effet de la priver du bénéfice
de cette dotation si elle dépasse les seuils de population. S'inscrivant
dans le sillon d'autres dispositions de cette proposition de loi, l'article 4 a
pour objet de garantir qu'une commune nouvelle, dont toutes les communes
historiques remplissaient les conditions pour bénéficier de la
DETR, puisse toujours être éligible à cette dotation
pendant six ans.
L'article 5 est une mesure
budgétaire visant à encourager la création de
communes-communauté (créées par la loi
n° 2019-809 du 1er août 2019 visant à adapter
l'organisation des communes nouvelles à la diversité des
territoires), c'est-à-dire la création d'une commune nouvelle
à l'échelle d'un EPCI-FP.
Les communes-communautés sont avant tout des
communes nouvelles. Elles bénéficient donc de l'ensemble des
mesures de la présente proposition de loi. Elles sont soumises à
l'intégralité du régime juridique des communes nouvelles,
avec pour seule différence le fait que la commune-communauté
dispose de compétences communautaires.
Pour favoriser la création de
communes-communautés, il paraît nécessaire de rendre leur
régime plus attractif, en faisant évoluer les modalités de
calcul de la dotation globale de fonctionnement des
communes-communautés.
L'article 5 supprime à cet effet
l'application, à leur dotation de consolidation, du taux
d'évolution national de la dotation de compensation des EPCI-FP, qui est
systématiquement négatif, tout en conservant l'application du
taux d'évolution de la dotation d'intercommunalité, qui pour sa
part est systématiquement positif.
L'article 6 vise à lutter contre
les effets de seuil défavorables aux communes nouvelles.
Il permet au représentant de l'État de
déroger à des dispositions législatives lorsque la
création d'une commune nouvelle aurait pour effet, du fait de sa taille,
de la soumettre à des obligations trop conséquentes, au titre
notamment du logement social ou des aires d'accueil des gens du voyage.
La dérogation prendra la forme d'un
arrêté préfectoral, valable pour une durée ne
pouvant excéder le troisième renouvellement général
suivant la création de la commune nouvelle. Il permettra soit de limiter
l'effet de seuil à une seule commune constitutive, soit d'organiser des
mesures de transition pour atteindre l'objectif fixé par le
législateur, soit, enfin, d'étendre à l'ensemble de la
commune nouvelle le bénéfice d'un droit acquis pour une commune
constitutive.
L'article 7 a pour objet de garantir le
maintien des services publics lorsque des communes nouvelles sont
créées.
Si les communes nouvelles sont un outil indispensable
pour renforcer le maillage territorial, il a pu advenir que la création
de communes nouvelles n'empêche pas la fermeture de certains services
publics (des classes d'école par exemple).
Cet article prévoit ainsi qu'entre la date de
création de la commune nouvelle et jusqu'au premier renouvellement
général du conseil municipal, le préfet soit saisi pour
avis conforme, à la demande du maire de la commune nouvelle
concernée, avant toute réforme des services de l'État
ouverts au public. Cette mesure vise à maintenir un haut niveau de
service public sur le territoire de la commune nouvelle.
L'article 8 a pour objet de tirer les
conséquences de la loi n° 2025-444 du 21 mai 2025
visant à harmoniser le mode de scrutin aux élections municipales
afin de garantir la vitalité démocratique, la cohésion
municipale et la parité. Cette loi a en effet étendu le scrutin
de liste paritaire pour l'élection des conseillers municipaux à
l'ensemble des communes, dont les communes nouvelles. Or, plus de 250 communes
nouvelles comptent moins de 1 000 habitants et seront donc soumises à ce
nouveau régime juridique.
Ce nouveau régime électoral prévoit,
d'une part, la possibilité de déposer des listes
incomplètes jusqu'à deux candidats de moins que l'effectif
légal et, d'autre part, étend le bénéfice de
« l'exception d'incomplétude » aux communes de 500 à
999 habitants ainsi que la possibilité de sa mise en oeuvre à des
démissions intervenues postérieurement aux élections, s'il
faut élire le maire ou les adjoints. L'exception d'incomplétude
dépend du nombre d'habitants de la commune.
Or, les communes nouvelles bénéficient d'un
effectif dérogatoire du conseil municipal, correspondant, en principe,
à celui d'une commune d'une strate démographique
supérieure.
Par conséquent, là où, par exemple,
une commune de 750 habitants dispose en théorie d'un conseil municipal
allant de 13 à 15 membres, celui d'une commune nouvelle de même
taille varie de 17 à 19 membres, l'exception d'incomplétude
s'appliquant jusqu'à 13 membres.
Le présent article prévoit que l'exception
d'incomplétude dont bénéficient les communes nouvelles
correspond au nombre minimal de candidats pouvant se présenter aux
élections.
L'article 9 vise à limiter les
cas dans lesquels les maires délégués peuvent cumuler
plusieurs fonctions de maires délégués.
Aujourd'hui, il est possible qu'un même membre du
conseil municipal soit élu à plusieurs fonctions de maire
délégué. Or, l'institution des mairies
déléguées a pour finalité de maintenir un ancrage
local dans les communes nouvelles, en assurant une représentation
effective de chaque territoire regroupé. Permettre qu'un même
élu cumule plusieurs mandats de maire délégué
reviendrait à priver certaines de ces mairies
déléguées de leur substance, en contradiction avec
l'esprit du dispositif.
Pour parvenir à concilier les deux objectifs que
sont le respect de la logique présidant aux fonctions de maire
délégué et la souplesse nécessaire au bon
fonctionnement du conseil municipal d'une commune nouvelle, il est
proposé de limiter le cumul à certains cas particuliers,
ponctuels, qui seront autorisés par le conseil municipal de la commune
nouvelle, le temps de procéder à l'élection d'un nouveau
maire délégué.
L'article 10 simplifie la
procédure dite de « défusion » des communes
nouvelles.
Il allège délais et procédures de
consultation. Le délai de prescription de l'enquête publique, par
le représentant de l'État, est notamment réduit de
moitié, passant d'un an à six mois.
Il est également prévu que les
modalités de prise en charge financière de l'enquête
publique soient définies par arrêté du ministre
chargé des collectivités territoriales. L'État pourra
alors décider de prendre à sa charge le coût de
l'enquête, ou à l'inverse décider que cette prise en charge
incombera aux initiateurs de la demande de défusion, lorsque celle-ci
émane d'associations locales par exemple.
L'article 11 clarifie les règles
applicables en matière de composition des organes
délibérants des EPCI-FP après une défusion.
Lorsqu'une commune nouvelle défusionne, il
convient de dissoudre le conseil municipal de la commune nouvelle et
d'instituer autant de délégations spéciales qu'il y a de
communes érigées. Dans ce cadre, des élections municipales
seront organisées et permettront de composer les conseils municipaux des
différentes communes.
L'article 11 précise explicitement que les
conseillers communautaires sont élus par fléchage en même
temps que les conseillers municipaux.
L'article 12 fixe les modalités
d'entrée en vigueur de la proposition de loi.
L'article 13 prévoit le gage
financier de la proposition de loi.
