Mesdames, Messieurs,
« De tous les actes, le plus complet est
celui de construire ». Ces mots de Paul Valéry nous font
sentir combien le manque de logements a lentement mais sûrement
instillé une souffrance dans l'intimité de nos concitoyens.
En effet, la France s'enfonce dans une crise du logement. Ses effets sur
le pouvoir d'achat, la qualité de vie et les parcours
résidentiels des ménages nourrissent la frustration, le
découragement voire la colère chez nombre de nos concitoyens. …Lire l'exposé complet
Mesdames, Messieurs,
« De tous les actes, le plus complet est
celui de construire ». Ces mots de Paul Valéry nous font
sentir combien le manque de logements a lentement mais sûrement
instillé une souffrance dans l'intimité de nos concitoyens.
En effet, la France s'enfonce dans une crise du logement. Ses effets sur
le pouvoir d'achat, la qualité de vie et les parcours
résidentiels des ménages nourrissent la frustration, le
découragement voire la colère chez nombre de nos concitoyens.
Malgré le rebond observé au début de
l'année 2025 en matière de permis de construire et de mises en
chantier mais aussi de production de crédits, les indicateurs continuent
de confirmer la gravité de la situation : les niveaux de la
construction neuve et des transactions dans l'ancien demeurent
inférieurs à ceux d'avant la crise sanitaire. Dans le même
temps, plus d'un Français sur deux déclare rencontrer des
difficultés d'accès au logement et le taux d'effort des
ménages atteint un niveau inédit.
Loin de se limiter à un phénomène
conjoncturel susceptible d'être corrigé par la seule
évolution des taux d'intérêt, cette crise du logement tire
ses origines de sources structurelles. Depuis deux décennies, la
dégradation de la rentabilité locative et l'érosion du
pouvoir d'achat des ménages, combinées à la hausse
continue des prix immobiliers, ont restreint l'accès à la
propriété et réduit l'offre locative.
Parallèlement, la production de logements neufs n'a pas suivi les
besoins, entravée par la complexité normative et par une
défiance croissante à l'égard de la construction.
Ces dynamiques ont malheureusement été
aggravées par le désengagement progressif de l'État et
l'affaiblissement des politiques publiques du logement engagés par les
Gouvernements successifs depuis 2017 malgré des tentatives de
redressement depuis septembre 2024.
Des initiatives législatives récentes,
souvent sectorielles, à l'instar de l'encadrement de la location
meublée touristique ou de la reconversion de bureaux en logements ont
apporté des réponses ponctuelles, sans pour autant définir
une stratégie d'ensemble et donner un cap à notre politique du
logement.
Or, notre pays a précisément besoin d'une
action publique volontariste en faveur du logement, s'inscrivant dans la
durée et source de stabilité et de prévisibilité.
L'enjeu est de regagner la confiance et de redonner des marges de manoeuvre aux
élus locaux, aux professionnels du bâtiment et aux bailleurs
privés et sociaux qui investissent, font vivre et habitent nos
territoires.
La présente proposition de loi vise donc à
établir les fondations d'une politique du logement à moyen terme.
Celle-ci doit prendre autant appui sur le logement privé que sur le
logement social et faire le pari de la confiance à l'égard des
élus locaux, en vue de relancer la construction et la production de
logements au sens large dans nos territoires. Elle s'attache ainsi à
relancer les parcours résidentiels, grâce à des mesures en
faveur de l'accession, y compris sociale, à la propriété.
Le titre Ier a pour objectif de
rétablir une programmation nationale de la politique du logement,
déclinée à l'échelle territoriale grâce
à un renforcement des outils aux mains des collectivités.
L'article premier vise à
créer un consensus national autour d'objectifs programmatiques annuels
de production de logements à l'horizon 2030. Il s'agit de
créer une vision partagée de la tâche à accomplir
collectivement, mais aussi d'affirmer le rôle d'impulsion de
l'État. C'est un préalable indispensable pour offrir de la
visibilité aux élus locaux ainsi qu'aux acteurs
économiques.
Cet article fixe donc des objectifs à l'attention
de l'État dans la conduite de sa politique publique en faveur du
logement.
Il insère un nouveau chapitre au sein du titre
préliminaire du livre III du code de la construction et de l'habitation,
intitulé « Objectifs de la politique du logement et de
l'habitat ». Doté d'un article unique, ce nouveau chapitre
explicite les objectifs de construction de logements à l'échelle
nationale à horizon 2030. Ils devraient tendre vers 400 000
logements par an, dont au moins 120 000 logements sociaux.
L'objectif de 400 000 logements par an repose sur
des travaux d'évaluation notamment publiés par le Service des
données et études statistiques (SDES) du Ministère
chargé du logement. Si les données en matière
d'évolution du nombre de ménages1(*) de même que celles en
matière de résidences secondaires2(*) ont été reprises
à l'identique, un horizon de résorption du mal-logement de 15 ans
a été préféré à celui de 40 ans
projeté par les services du Gouvernement, qui a été
jugé excessivement long au regard de la situation dramatique des
mal-logés en France. Les projections du Ministère s'appuyant sur
des données à l'échelle d'une décennie (2020-2030),
un paramètre de rattrapage de la période 2020-2025 a
également été introduit aux projections prévues
dans la présente proposition de loi.
Des objectifs en matière de rénovation
énergétique des logements sont également introduits,
reprenant ceux inscrits lors du dernier examen de la proposition de loi portant
programmation nationale et simplification normative dans le secteur de
l'énergie, déposée par Daniel Gremillet et adoptée
par le Sénat en juillet dernier. Le texte fixe un objectif de
800 000 rénovations d'ampleur par an soutenues par
« MaPrimeRénov' » à l'horizon 2030.
Enfin, cet article retient l'objectif de soutenir,
à l'horizon 2030, l'adaptation d'au moins 50 000 logements par an
au vieillissement ou au handicap grâce au soutien de
« MaPrimeAdapt' ».
L'article 2 vise à donner les
moyens aux collectivités de travailler de concert avec l'État
pour décliner ces objectifs programmatiques. Pour ce faire, il
prévoit de renforcer et d'enrichir le statut de l'autorité
organisatrice de l'habitat (AOH), créée à l'initiative du
Sénat, par la loi du 21 février 2022 relative à la
différenciation, la décentralisation, la déconcentration
et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale, dite
« 3DS ».
Depuis, seules six collectivités ont obtenu la
reconnaissance de leur statut d'AOH : les métropoles de Brest,
Grand Chalon Agglomération, Lyon, Nantes, Nice et Rennes.
Mais les compétences des AOH sont à l'heure
actuelle moins larges que celles initialement souhaitées par le
Sénat lors de l'examen de la loi dite « 3DS » de
2022. Les AOH sont notamment consultées sur les modifications en
matière de zonages d'investissement locatif. Elles sont également
signataires des conventions d'utilité sociale des organismes
possédant au moins 5 % des logements du parc social situé dans
leur ressort territorial et peuvent orienter la reconstitution des logements
démolis dans une opération de renouvellement urbain vers les
communes carencées en logements sociaux.
Ces prérogatives, certes bienvenues, sont donc
trop limitées alors que le bilan positif de la délégation
des aides à la pierre depuis 2005 témoigne du rôle
d'impulsion des intercommunalités en matière d'habitat.
Tenant compte de l'extinction du dispositif
« Pinel », l'article 2 étend le champ des zonages
sur lesquels est consultée l'AOH et rend sa consultation
systématique préalablement à toute modification des
zonages.
Surtout, reprenant des dispositions de la proposition de
loi de MM. François-Noël BUFFET, Mathieu DARNAUD, Mme
Françoise GATEL et M. Jean-François HUSSON, déjà
présentes dans leur esprit au sein de l'amendement sénatorial
à la loi dite « 3DS » à l'origine de l'AOH, cet
article vise à permettre aux AOH de contractualiser avec l'État
afin d'adapter certaines normes en matière d'habitat et de logement et
de réviser les zonages utilisés en matière de tension
locative, pour l'application de certaines aides au logement ou encore pour les
plafonds de ressources et de loyers des logements sociaux.
Toujours dans la continuité de la proposition de
loi précitée, l'article 2 permet également aux AOH
d'adapter, à la Guadeloupe, à la Martinique, à la Guyane,
à La Réunion et à Mayotte, les caractéristiques du
logement décent ainsi que les situations d'insalubrité aux
situations particulières de leur territoire.
Le titre II entend relancer la production de
logements grâce à une réhabilitation de l'acte de
construire.
Le chapitre 1er vise à
renouveler le pacte entre l'État et les élus locaux en
matière de production de logement social, en replaçant ces
derniers au coeur de cette politique cruciale pour le territoire.
L'article 3 entend assouplir les
obligations issues de l'article 55 de la loi dite « SRU »
de 2000, pour mieux tenir compte des réalités territoriales et
ainsi favoriser le pragmatisme plutôt que le dogmatisme en matière
de logement social : la loi doit cesser d'être un carcan uniforme,
et l'État un donneur de leçon qui sanctionne au lieu
d'accompagner les élus.
Plus précisément, il s'agit de reprendre
les propositions de la commission des affaires économiques du
Sénat, adoptées en juin 2024 lors de l'examen du projet de loi
relatif au développement de l'offre de logements abordables, dont
l'examen n'a pu être poursuivi en séance publique en raison de la
dissolution de l'Assemblée nationale.
L'article 3 vise donc à supprimer certaines
sanctions contre-productives, à l'instar de la reprise par le
préfet du droit de préemption ou de l'instruction des permis de
construire, mais aussi des taux planchers de pénalités. Il
prévoit également que le versement de ces dernières
bénéficie à l'échelon local pour y financer du
logement social plutôt que de remonter au niveau national.
En outre, il assouplit les conditions
d'élaboration des contrats de mixité sociale (CMS), laissant plus
libre cours à la négociation entre les maires et les
préfets pour définir des objectifs de rattrapage adaptés
aux circonstances locales.
Il permet également aux communes ayant conclu un
tel CMS de réaliser une partie de leurs objectifs de rattrapage sous la
forme de logements intermédiaires, sans qu'ils ne viennent
accroître les obligations de construction de logements sociaux en
étant pris en compte dans le nombre de résidences principales de
la commune.
Par ailleurs, l'article assouplit les conditions
d'exemption des communes au dispositif « SRU » pour mieux
prendre en compte les communes isolées et faiblement attractives.
Enfin, il supprime la commission nationale SRU qui
s'interpose entre les maires et les préfets et conduit à imposer
des décisions nationales contre des accords locaux.
L'article 4 a pour objet de redonner la
main aux maires sur les attributions de logements sociaux, pour lutter contre
un sentiment de dépossession des maires de plus en plus marqué,
notamment en raison des attributions dites « en flux ».
Il reprend pour ce faire les dispositions de la
proposition de loi de Mme Sophie Primas visant à renforcer le
rôle des maires dans l'attribution des logements sociaux, adoptée
par le Sénat dès octobre 2023 et réintroduites par les
rapporteures lors de l'examen du projet de loi relatif au développement
de l'offre de logements abordables en juin 2024.
Les maires sont en effet les premiers responsables de la
construction de logements sociaux à travers les permis de construire et
les garanties d'emprunt mais aussi de l'accueil des populations à
travers les écoles, les centres sportifs et d'action sociale. Il est
logique qu'ils soient au centre de la politique dite « de
peuplement ».
Cet article crée donc un droit d'opposition
motivée du maire pour l'ensemble des attributions de logements sociaux.
La présidence de la commission d'attribution serait assurée par
le maire ou, dans le cas d'une commission pluricommunale voire
départementale, par un membre du conseil municipal. La participation,
avec voix consultative, du président du conseil départemental
où sont implantés les logements attribués est
également prévue. L'article prévoit en outre la
délégation systématique à la commune du contingent
préfectoral pour les primo-attributions des programmes neufs.
Enfin, l'article procède à la correction
d'une erreur de référence et supprime les accords collectifs
intercommunaux et départementaux afin d'encourager l'adoption de
conventions intercommunales d'attribution (CIA), les deux faisant doublons et
ne s'articulant pas.
Le chapitre II tend à faciliter la
mobilisation du foncier à un coût abordable en vue de la
production de logements.
L'article 5 tend à renforcer les
outils aux mains des maires en matière de politique foncière pour
faciliter l'accès au foncier à un coût abordable. Il
crée ainsi un droit de préemption urbain visant à la
régulation des marchés, aux fins de lutte contre la
spéculation, comme adopté par la commission des affaires
économiques du Sénat dans le cadre de l'examen du projet de loi
relatif au développement d'une offre de logements abordables en juin
2024. Il s'agit de permettre aux collectivités d'être plus
réactives lorsque des ensembles fonciers ou immobiliers font l'objet de
pratiques spéculatives.
L'article 6 vise à faciliter et
accélérer les opérations de transformation des bureaux en
logements. La loi du 16 juin 2025 visant à faciliter la transformation
des bureaux en logements porte en effet des avancées utiles et
concrètes pour ces opérations, qui doivent être
approfondies.
S'inspirant des travaux des groupes de travail sur la
transformation des bureaux en logements, créés par Valérie
Létard, alors ministre chargée du Logement3(*), cet article vise à
intégrer la transformation des bureaux en logements dans le champ des
opérations de revitalisation de territoires (ORT), afin
d'accélérer ces opérations grâce à un cadre
d'action partenarial, mais aussi de s'assurer que la création de
logements soit assortie d'aménagements favorables à la
qualité de vie des habitants.
Il vise aussi à accélérer les
procédures de ces opérations de transformation en facilitant
l'éviction des locataires des bureaux ayant vocation à être
transformés en logements, dans le périmètre des ORT.
Reprenant la proposition n° 12 du rapport « Sisyphe »
visant à simplifier le cadre réglementaire pour la production
d'habitation par le reconditionnement d'immobilier d'entreprise, il entend
ainsi aligner les règles d'éviction des locataires de bureaux
à transformer sur celles des opérations de restauration
immobilières, qui permettent le départ du locataire des lieux
dès le versement d'une indemnité provisionnelle.
En raison des contraintes physiques de ces
opérations, cet article vise aussi à octroyer des bonus de
constructibilité dans les ORT, sauf si le plan local d'urbanisme en
dispose autrement, pour les opérations de transformation de bureaux en
logement.
L'article 7 vise à faciliter
l'acquisition par les collectivités des « biens sans
maître », levier de maîtrise foncière et de
réhabilitation d'immeubles abandonnés au coeur des communes.
Il reprend ainsi des mesures adoptées par le
Parlement dans le cadre de l'examen de la proposition de loi de simplification
de l'urbanisme et du logement mais censurées par le Conseil
constitutionnel comme « cavaliers » car sans lien,
même indirect, avec le texte initial.
Il propose notamment d'abaisser de trente à quinze
ans le délai de droit commun d'acquisition de ces biens, sans
préjudice du droit de restitution ouvert aux héritiers et pour
les successions ouvertes à compter du
1er janvier 2007 seulement.
Pour lever des blocages fréquemment
rencontrés par les collectivités, l'article vise enfin à
autoriser la transmission encadrée, par l'administration fiscale,
d'informations nécessaires à la mise en oeuvre de cette
procédure.
Le titre III vise à revaloriser la
propriété et à relancer les parcours résidentiels.
Il regroupe des mesures en faveur de la lutte contre le
squat, de la relance du crédit et de l'accession, y compris sociale,
à la propriété.
L'article 8 vise à
compléter les mesures issues de la loi du 27 juillet 2023 visant
à protéger les logements de l'occupation illicite afin de
préserver encore davantage le droit de propriété, droit
inviolable et sacré inscrit à l'article 17 de la
Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789.
D'une part, il tend à éviter les
contournements de la loi liés à la location meublée
touristique : des personnes mal intentionnées réservent un
logement via une plateforme de location meublée touristique en
vue de l'occuper illégalement à l'issue de la période
prévue lors de la réservation, sans pouvoir faire l'objet de la
procédure administrative ad hoc créée pour les
squatteurs, qui ne s'applique qu'en cas d'entrée illégale dans
les lieux. L'article pénalise donc le maintien dans le domicile d'autrui
à l'aide de manoeuvres, menaces, voies de fait ou contrainte, au
même titre que l'introduction par les mêmes moyens.
Conformément à la volonté du Sénat lors de l'examen
de la loi précitée en 2023, le cas des locataires en
difficultés de paiement reste distinct afin de ne pas les associer
à des squatteurs.
