Mesdames, Messieurs,
De très nombreuses collectivités, par la
voix de leurs élus, ont dénoncé les difficultés
grandissantes auxquelles elles font face pour s'assurer. Dans ce contexte, la
commission des finances du Sénat a mené au premier trimestre de
l'année 2024 une mission d'information sur les difficultés
assurantielles des collectivités territoriales. À la suite d'une
vingtaine d'auditions, de trois déplacements et en s'appuyant sur une
consultation en ligne des élus locaux ayant recueilli …Lire l'exposé complet
Mesdames, Messieurs,
De très nombreuses collectivités, par la
voix de leurs élus, ont dénoncé les difficultés
grandissantes auxquelles elles font face pour s'assurer. Dans ce contexte, la
commission des finances du Sénat a mené au premier trimestre de
l'année 2024 une mission d'information sur les difficultés
assurantielles des collectivités territoriales. À la suite d'une
vingtaine d'auditions, de trois déplacements et en s'appuyant sur une
consultation en ligne des élus locaux ayant recueilli plus de
700 contributions, le rapport de la mission d'information, remis le
27 mars 2024, a dressé un diagnostic complet de ces
difficultés et formulé des propositions opérationnelles
permettant de garantir une solution d'assurance à chaque
collectivité territoriale.
Premier constat : l'état de la concurrence
sur le marché de l'assurance des biens des collectivités
territoriales est pour le moins perfectible. Au cours des dernières
années, des politiques tarifaires agressives ont largement réduit
le nombre d'acteurs sur ce marché. De cette forte concentration,
caractérisée par un quasi-duopole, découle une
asymétrie de pouvoir entre les collectivités et leurs assureurs.
Deuxièmement, les collectivités rencontrent
des difficultés croissantes dans leur relation avec leur assureur, et ce
à tous les stades de cette relation, depuis l'appel d'offres, de plus en
plus souvent infructueux, jusqu'à l'exécution, où les
collectivités doivent composer avec des avenants durcissant les
conditions tarifaires ou réduisant la couverture du risque. Ainsi,
60 % des collectivités ayant répondu à la
consultation en ligne du Sénat ont déclaré avoir eu un
problème important avec leur assureur, ce taux s'élevant à
90 % pour les collectivités de plus de
10 000 habitants.
Troisièmement, les risques auxquels sont
confrontés nos territoires augmentent en fréquence. Il s'agit
notamment des émeutes et des mouvements sociaux violents, qui
présentent la double caractéristique de générer des
coûts potentiellement insoutenables pour les collectivités
territoriales et d'entraîner un retrait des assureurs de certaines zones
urbaines particulièrement exposées. Difficilement
modélisables et anticipables, les violences sociales sont par
conséquent moins assurables. À titre d'exemple, les
émeutes de l'été 2023 ont occasionné des
dommages aux biens des collectivités de près de 197 millions
d'euros, soit 27 % du coût total des dégradations,
estimé à 730 millions d'euros.
Il s'agit également de la multiplication des
évènements climatiques. Selon les projections
socio-démographiques et climatiques les plus récentes,
l'indemnisation des dommages liés à ce type d'aléas
représentera un total de 143 milliards d'euros sur la
période 2020-2050, contre 74 milliards d'euros sur la
période 1989-2019. Les collectivités territoriales et leurs biens
immobiliers sont particulièrement exposés à ces risques.
Ces constats ont été partagés et
repris par MM. Alain Chrétien et Jean-Yves Dagès,
missionnés par le Gouvernement, dans leur rapport sur
l'assurabilité des biens des collectivités locales et de leurs
groupements, remis en septembre 2024. Il en va de même pour
l'Autorité de la concurrence, saisie par la commission des finances du
Sénat, qui, dans un avis rendu le 23 janvier 2025, a rejoint
son analyse de la situation concurrentielle du secteur de l'assurance de
dommages aux biens des collectivités territoriales.
Pour autant, force est de constater qu'un an
après la remise des travaux de la mission d'information de la commission
des finances, les recommandations mises en avant par le Sénat n'ont,
dans leur grande majorité, fait l'objet d'aucune traduction
concrète. Or, si ces adaptations et modifications ne sont pas
rapidement mises en application, la situation du marché de l'assurance
des collectivités, qui connaît d'ores et déjà des
tensions financières, devrait encore se dégrader.
C'est pourquoi la présente proposition de loi vise
à assurer une mise en oeuvre effective des recommandations
formulées par la commission des finances. Elle comporte six articles,
répartis en trois chapitres, qui correspondent aux trois leviers
identifiés pour garantir l'assurabilité de nos territoires.
Le chapitre Ier comprend des
dispositions visant à conforter la concurrence sur le marché de
l'assurance privée des collectivités territoriales, par
un suivi plus approfondi et systématique des pratiques commerciales
intervenant sur le marché de l'assurance des collectivités
territoriales.
L'article 1er formalise
une mission de suivi spécifique du marché de l'assurance des
collectivités territoriales, confiée à l'Autorité
de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR).
Cet article précise également que la
prérogative de mise en garde, dont dispose l'ACPR lorsqu'une personne
soumise à son contrôle use de pratiques susceptibles de mettre en
danger les intérêts de ses clients, assurés,
adhérents ou bénéficiaires, peut être
mobilisée lorsque ces pratiques visent les collectivités
territoriales. Cette prévision garantit que l'ACPR ne réserve pas
cet outil aux pratiques commerciales vis-à-vis des particuliers.
L'article 2 vise à
introduire un observatoire des tarifs assurantiels applicables au secteur
public, sur le modèle de l'observatoire des tarifs bancaires,
adossé au Comité consultatif du secteur financier. Il permettra
un suivi de l'évolution des tarifs des contrats d'assurance
pratiqués dans le secteur public.
Le chapitre II vise à
rééquilibrer les relations entre les assureurs et les
collectivités territoriales dans la conclusion du contrat, son
exécution et en cas de litige.
L'article 3 vise à
encourager le recours à la médiation de l'assurance. Il confie au
médiateur de l'assurance une compétence d'accompagnement des
collectivités qui ne trouvent pas d'assureur. En l'état du droit,
les compétences du médiateur se limitent aux différends
entre assureurs et collectivités dans le cadre d'un contrat existant.
Désormais, toute collectivité qui se trouve privée
d'assureur aura un interlocuteur unique officiel vers qui se tourner.
Cet article confère également aux actions
de médiation en matière d'assurance un caractère suspensif
du délai de prescription des actions en justice menées sur la
base de la relation contractuelle.
L'article 4 prévoit la
systématisation des franchises dans les contrats d'assurance
« dommages aux biens » des collectivités
territoriales. Comme le soulignait le rapport de la mission d'information de la
commission des finances, le choix d'un contrat avec franchise permet de
responsabiliser la collectivité contractante et d'améliorer sa
gestion des petits risques. Cette disposition reproduit un schéma
existant dans le cadre du régime « CatNat ».
Enfin, le chapitre III entend assurer une
couverture de l'ensemble des risques et en particulier des risques
liés aux émeutes.
L'article 5 élargit le champ
de la dotation de solidarité aux collectivités victimes
d'évènements climatiques ou géologiques (DSEC) afin de
couvrir les biens des collectivités territoriales endommagés
à la suite d'émeutes ou de mouvements populaires violents. La
DSEC actuelle ne couvre en effet que les dommages causés par des
évènements climatiques ou géologiques graves.
L'article 6 prévoit une
garantie obligatoire des dommages résultant d'émeutes et de
mouvements populaires dans les contrats d'assurance « dommages aux
biens ». Il introduit également un mécanisme de
mutualisation du risque « émeutes et mouvements
populaires », notion bien établie dans le droit des
assurances. Inspiré des modèles du régime CatNat et du
régime de gestion de l'assurance et de la réassurance des risques
attentats et actes de terrorisme (Gareat), ce mécanisme reposerait sur
une garantie obligatoire des dommages résultant d'émeutes et de
mouvements populaires dans les contrats d'assurance « dommages aux
biens » ainsi que sur la création d'un fonds prudentiel
abondé par une surprime et dont l'intervention serait limitée aux
dommages dépassant certains seuils.
Pour des raisons de compatibilité avec les
règles de la recevabilité financière, la gestion de ce
fonds serait confiée à une association à laquelle
adhéreraient les entreprises d'assurance proposant des contrats incluant
une garantie « émeutes et mouvements populaires ».
Sa gestion pourrait, à terme, être confiée à la
Caisse centrale de réassurance (CCR).
