Mesdames, Messieurs,
En France, nous produisons dans les années 2020
deux fois plus de déchets que dans les années 1960 pour atteindre
la quantité de 582 kg de déchets ménagers et
assimilés (DMA) par habitant et par an pris en charge par le service
public en 2021. La moitié, soit 249 kilos, sont non triés et
constituent la catégorie d'ordures ménagères
résiduelles (OMR)1(*). Ce gaspillage de ressources pose des
problématiques de plus en plus difficiles à résoudre,
qu'il s'agisse des dommages ca …Lire l'exposé complet
Mesdames, Messieurs,
En France, nous produisons dans les années 2020
deux fois plus de déchets que dans les années 1960 pour atteindre
la quantité de 582 kg de déchets ménagers et
assimilés (DMA) par habitant et par an pris en charge par le service
public en 2021. La moitié, soit 249 kilos, sont non triés et
constituent la catégorie d'ordures ménagères
résiduelles (OMR)1(*). Ce gaspillage de ressources pose des
problématiques de plus en plus difficiles à résoudre,
qu'il s'agisse des dommages causés à la santé humaine et
à l'environnement, au niveau des modes de traitement ou des coûts
de gestion pour les collectivités.
Afin de mener une politique de lutte contre ce
gaspillage, le cadre législatif et réglementaire français
de gestion des déchets ménagers a été
profondément révisé ces dix dernières années
pour intégrer la notion de circularité. Ainsi, les déchets
sont considérés comme des ressources réutilisables, ce qui
sous-tend la hiérarchisation des modes de traitement dans l'ordre
préférentiel suivant : prévention, réemploi,
recyclage, valorisation énergétique, incinération sans
valorisation énergétique et enfin, stockage en décharge.
Dans son récent rapport sur l'économie circulaire de juillet
2024, le Secrétariat général à la planification
écologique (SGPE) rappelle ainsi que : « toute
stratégie ne cherchant pas à réduire le gisement [de
déchets] est coûteuse en investissements, en impacts, avec des
chances de succès faibles »2(*).
La possibilité d'intégrer une part
incitative à la tarification des déchets ménagers est
prévue depuis l'adoption de la loi Grenelle II3(*) en 2010 afin d'inciter
économiquement à la réduction des déchets, en
instaurant un prix proportionnel à la production de déchets,
déterminé par les collectivités compétentes.
Ainsi, le cadre législatif actuel prévoit
que le financement de la collecte et du traitement des déchets
ménagers assurés par les communes, les établissements
publics de coopération intercommunale (EPCI) ou des syndicats mixtes
puisse prendre les formes suivantes :
- une taxe d'enlèvement des ordures
ménagères (TEOM) sur la base de la taxe foncière et donc
proportionnelle à la valeur immobilière de la résidence du
foyer ;
- une redevance d'enlèvement des ordures
ménagères (REOM) proportionnelle au service rendu et donc
à la quantité de déchets du foyer ou ;
- une redevance spéciale (RS) dès lors que
le service est financé par le budget général seul de la
collectivité, sans taxe ni redevance additionnelle.
En 2015, la loi de transition
énergétique4(*) a fixé des objectifs de déploiement du
financement incitatif, qui auraient dû concerner 15 millions
d'habitants en 2020 puis 25 millions de personnes en 2025. Toutefois, la
réalité demeure bien en dessous de ces objectifs et la marge de
progression est considérable. En janvier 2022, seulement 6,4 millions
d'habitants de 200 collectivités étaient soumis à la
tarification incitative.
L'intégration d'une part incitative dans
leurs modes de financement conduit à une baisse drastique des volumes de
déchets collectés, particulièrement dans le cadre de la
redevance. En moyenne, le passage en tarification incitative permet
surtout une diminution forte des tonnages d'ordures ménagères
résiduelles (OMR) à savoir -31 % en moyenne, dont -34 %
en redevance incitative et -16 % en taxe incitative5(*).
La généralisation de la tarification
incitative à l'ensemble du territoire permettrait d'augmenter les
performances de recyclage de près de 6 points - à 67 % en
2023 - selon les estimations de l'éco-organisme Citeo
agréé par le ministère de la transition écologique
sur la filière des emballages ménagers et papiers graphiques. Ce
potentiel, s'il reste théorique, permettrait à lui seul
d'atteindre l'objectif 2030 de taux de recyclage des emballages, à
savoir 70 %.
Comme pour l'ensemble de la transition
écologique et afin de doubler son efficacité d'une
acceptabilité sociale, la fiscalité des déchets doit
intégrer les principes de justice sociale. Si
l'efficacité environnementale de la tarification incitative n'est plus
à prouver, il convient donc de parfaire le cadre législatif afin
de conduire une transition écologique qui, pour s'accomplir, doit
intégrer un esprit de solidarité. C'était tout le sens du
mandat de la Convention citoyenne pour le climat, qui a mis en avant dans sa
proposition C3.4 l'intérêt de « modalités plus
justes » dans le financement du service public de gestion des
déchets afin de favoriser les comportements écoresponsables et
aider notamment à lutter contre le suremballage.
Il n'existe actuellement pas de
différenciation selon les revenus des foyers dans les grilles tarifaires
des taxes ou redevances d'enlèvement des ordures ménagères
incitatives selon le principe d'égalité devant la loi.
Cet état de fait, potentiellement pénalisant pour des
ménages aux parts nombreuses mais aux revenus plus modestes, peut
également dissuader certaines collectivités de mettre en place ce
dispositif.
Ainsi, l'introduction de la tarification incitative
génère un nouveau coût élevé pour les foyers
comprenant des personnes incontinentes comme les personnes âgées,
enfants en bas âge ou malades de pathologie dont le traitement
génère de grandes quantités de déchets
médicaux. La forte hausse de facture induite par l'intégration du
caractère incitatif peut ainsi aboutir à une hausse des
impayés voire à un évitement du paiement du service. De la
même manière, le passage de la taxe à la redevance
incitative cause pour les structures associatives ou professionnelles de
solidarité qui bénéficient de dons alimentaires à
date de péremption courte une augmentation de facture
élevée. En ce sens, le Sénat proposait déjà
en 2023 d'expérimenter une tarification sociale
« déchets », s'inspirant de la tarification
sociale sur l'eau, afin notamment de limiter les effets anti-redistributifs
potentiels du passage à une tarification incitative6(*).
Par ailleurs, la mise en place d'une modulation
des coûts pourrait permettre de répondre à la
multiplication des dépôts sauvages et aux pratiques
d'évitement de paiement du service. Selon une étude de
l'Ademe de 2024, la tarification incitative sans critère pourrait
multiplier par trois le nombre de dépôts sauvages, tout en
indiquant que les effets négatifs de cette hausse, issus de
comportements minoritaires, sont compensés par les effets positifs des
bonnes pratiques consécutives à l'instauration d'une part
incitative.
En matière de collecte des déchets,
l'évolution du ramassage des ordures du porte-à-porte vers la
mise en place de points d'apports volontaires pose la question du maillage du
service public. En 2023, le juge administratif a rappelé
à l'occasion d'une décision portant sur la mise en place de la
collecte en points d'apports volontaires que « le service public de
collecte des déchets ne saurait répondre parfaitement à
chaque situation individuelle »7(*).
Lorsque la collecte s'appuie sur des points d'apport
volontaire, le nombre de points par habitant doit tenir compte de la
typologie de la commune, de sa configuration, de sa densité de
population ainsi que du type de matériel installé et du litrage.
Le dispositif tient également compte des installations prévues
sur les communes limitrophes en zone redevance incitative car l'usager n'est
pas limité au périmètre de sa commune pour évacuer
ses déchets.
Face à ces constats, l'objet de la présente
proposition de loi est de garantir la qualité du service public de
gestion des déchets en particulier pour les usagers les plus
précaires ou résidents dans les territoires les moins denses. Ce
texte vise ainsi à intégrer des principes de justice sociale
à la trajectoire d'amélioration de la gestion des déchets.
L'article 1er vise à
ajuster le financement du service de traitement des déchets en
instaurant une modulation sociale de la redevance d'enlèvement des
ordures ménagères et de sa part incitative en donnant aux
collectivités territoriales la possibilité d'intégrer des
critères socio-économiques dans la définition des tarifs.
Ces critères peuvent être liés aux revenus, à la
composition du ménage ou aux situations particulières
générant de grandes quantités de déchets de
protection ou involontaires.
L'article 2 fixe un nombre minimum de
points d'apport volontaire (PAV) par habitant sur le territoire national afin
de garantir l'accès au service de collecte des déchets sur
l'ensemble des territoires.
L'article 3 prévoit la
création par la collectivité en charge de la collecte des
déchets d'un comité des usagers. Cet organe permet la
création d'espaces de concertation sur la qualité du service
ainsi que les difficultés éventuelles auxquelles sont
confrontés les usagers afin de veiller au respect des droits des
usagers.
L'article 4 vise à assurer la
recevabilité financière de la présente proposition de
loi.
* 4 Loi n° 2015-992
du 17 août 2015 relative à la transition énergétique
pour la croissance verte.
* 5 Ademe, Bilan des
collectivités en tarification incitative au 1er janvier 2021, Janvier
2024.
* 6 Rapport
d'information au nom de la Commission de l'aménagement du territoire et
du développement durable relatif à la consigne pour
réemploi et recyclage sur les emballages, Par la Sénatrice Mme
Marta de CIDRAC.
* 7 Ordonnance du
Tribunal administratif de Toulouse, 11/12/2023, n°2306402.
