Mesdames, Messieurs,
La loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative
à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du
littoral, dite « loi littoral », exposait la vision d'une
urbanisation cohérente et maîtrisée des territoires
littoraux. Elle prenait pour base trois principes structurants :
limiter l'urbanisation des fronts de mer ; orienter le
développement vers les secteurs rétro-littoraux, tout en
évitant le mitage ; protéger des altérations humaines les
espaces nature …Lire l'exposé complet
Mesdames, Messieurs,
La loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative
à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du
littoral, dite « loi littoral », exposait la vision d'une
urbanisation cohérente et maîtrisée des territoires
littoraux. Elle prenait pour base trois principes structurants :
limiter l'urbanisation des fronts de mer ; orienter le
développement vers les secteurs rétro-littoraux, tout en
évitant le mitage ; protéger des altérations humaines les
espaces naturels les plus sensibles du littoral. Connue de tous, cette loi a
démontré son efficacité pour éviter la «
bétonisation » du littoral et a participé activement
à sa sauvegarde.
Toutefois, elle a fait l'objet de nombreuses critiques
portant sur son centralisme excessif, son manque d'uniformisation des
interprétations données par le juge administratif et sa tendance
manifeste à privilégier l'extension des pôles urbains
existants au détriment des autres espaces. Ainsi, l'un des principes qui
a généré le plus de contentieux est celui d'extension de
l'urbanisation en continuité des agglomérations et villages
existants, posé à l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme,
qui se destinait à éviter le mitage du littoral.
Dans ce contexte, la loi n° 2018-1021 du 23
novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et
du numérique, dite loi « ELAN », a
souhaité réformer ce principe substantiellement. D'une part,
elle a supprimé la notion de « hameaux nouveaux
intégrés à l'environnement » et, d'autre
part, elle a permis de combler les dents creuses dans les « secteurs
déjà urbanisés ». La suppression de cette
notion, très critiquée pour son imprécision et son
apparente contradiction avec l'esprit de la loi en raison du mitage qu'elle
pouvait occasionner, était compréhensible.
Néanmoins, cette notion permettait
également de répondre à certains enjeux locaux issus de
spécificités géographiques, à l'instar notamment
des opérations de développement touristique pouvant faire l'objet
d'un traitement architectural spécifique pour assurer leur
intégration aux paysages et patrimoines littoraux, sans pour autant se
situer en continuité immédiate de l'évolution des
documents d'urbanisme.
La grille d'analyse du Conseil d'État sur
l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme (arrêt du 9 novembre 2015
commune de Porto-Vecchio) explique que, dans les communes littorales, ne sont
autorisées que les extensions de l'urbanisation résultant soit de
l'agrandissement de zones comprenant une densité et un nombre
significatifs de constructions, soit de constructions supplémentaires
à l'intérieur de celles-ci.
En revanche, est proscrite toute nouvelle construction
dans une zone d'urbanisation diffuse, éloignée des
agglomérations et des villages. Il s'agissait alors de fixer un principe
d'urbanisation par cercles concentriques, à partir d'un noyau central.
De ce fait, pour déterminer si un secteur constitue une
agglomération ou un village, le juge administratif se basait
essentiellement sur le critère de la densité, sans que celui-ci
ne soit réellement fixé par le législateur. Aussi,
à la libre interprétation du juge, l'espace construit peut
revêtir ou non cette qualification et, si tel n'est pas le cas, les
projets de construction peuvent se retrouver gelés dans ce secteur.
Aussi, une jurisprudence s'est développée,
interdisant le comblement des « dents creuses » dans les
ensembles bâtis dont la densité ne permet pas de les
considérer comme des villages ou des agglomérations. Or, une
telle jurisprudence présentait un effet pervers. En effet, elle pouvait
avoir tendance à privilégier les projets en extension urbaine,
consommateurs de foncier agricole et naturel, au détriment de projets en
densification par comblement des espaces libres au sein de milieux
déjà artificialisés.
Pour compenser cette défaillance, la loi ELAN a
modifié la rédaction de l'article L. 121-8 du code de
l'urbanisme pour autoriser les constructions au sein des « secteurs
déjà urbanisés », autres que les
agglomérations et villages existants. Ces secteurs sont définis
comme des espaces qui se « distinguent par, entre autres, la
densité de l'urbanisation, sa continuité, sa structuration, par
des voies de circulation et des réseaux (...) ou la présence
d'équipements ou de lieux collectifs ». Il en ressort que ces
secteurs ont été pensés comme des espaces
intermédiaires entre le village et l'urbanisation diffuse,
présentant la forme d'un premier noyau urbain, à l'exclusion des
formes d'urbanisation linéaire le long des axes viaires.
Afin d'éviter un développement
immodéré de l'urbanisation de ces espaces, assez fréquent
dans les communes littorales, la loi ELAN a prévu des conditions
strictes d'encadrement de ces secteurs. L'ensemble de ces garanties avait
d'ailleurs permis au Conseil constitutionnel d'écarter le moyen
tiré de l'inconstitutionnalité de cette nouvelle rédaction
de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, soulevé notamment au
regard du principe de précaution. Les réussites de la loi
littoral et de la loi ELAN ne doivent pas pour autant masquer les failles qui
en découlent. Ainsi, si elles ont réussi à encadrer
l'aménagement des territoires littoraux et participé grandement
à la préservation de ces zones fragiles, un certain nombre de
blocages issus de la rédaction actuelle des dispositions applicables aux
territoires littoraux ont pu être recensés et doivent être
rectifiés.
Tel est l'objet du premier titre de cette proposition de
loi.
En outre, avant la crise sanitaire, la France
était la première destination mondiale de tourisme,
réunissant une fréquentation record de 88 millions à 89
millions de visiteurs étrangers en 2018. Si ce secteur est vital
à l'économie française, son développement intense
entraîne une surfréquentation dommageable à la
préservation de la nature, des paysages et des sites constituant le
patrimoine de notre nation.
Quelques chiffres édifiants permettent d'illustrer
la réalité de l'hyper-fréquentation touristique de
certains sites en France : 7 000 touristes quotidien recensés
sur l'île de Porquerolles, 16 000 sur la dune du Pila, 300 à
400 personnes gravissent le Mont-Blanc en été, 1,5 million
et 1,2 million de touristes visitent chaque année, respectivement, le
Mont Saint-Michel et la ville d'Étretat. Si le tourisme et
l'hyper-fréquentation des sites d'exception ne sont pas choses
nouvelles, ce phénomène a indéniablement franchi un
seuil depuis le début
du XXIème siècle, principalement explicable
par l'essor des plateformes de location numérique entre particuliers et
du transport low-cost. Toutefois, à cet essor s'ajoute une
modification des comportements des touristes sur les territoires
visités, moins respectueux et plus égoïstes vis-à-vis
de ces derniers.
Les conséquences de l'hyper-fréquentation
touristique sont multiples pour des communes dépassées qui,
malgré les revenus financiers que le tourisme peut
générer, peinent à réguler et accueillir
correctement l'ensemble des visiteurs.
Il en découle alors de nombreuses
externalités négatives pour les habitants de la commune, prenant
progressivement le pas sur les externalités positives :
désertification des centre-ville, raréfaction de l'offre
immobilière autre que saisonnière ou de courte durée,
démultiplication des dépôts sauvages, des stationnements
gênants, des embouteillages, de la pollution, des nuisances sonores et
autres dégâts ou atteintes à l'ordre et au domaine public.
Cette dégradation des conditions de vie dans les
communes accueillant des sites touristiques provoque le mécontentement
des habitants et, dans de nombreux cas, leur départ. Ainsi, à
Étretat, pas moins de 400 départs en 10 ans ont
été recensés, réduisant de fait le nombre
d'habitants et, en conséquence, les dotations de l'État
accordées à ces communes. Aujourd'hui,
l'hyper-fréquentation touristique ne peut plus être
gérée à l'échelle de la commune seule, ni
même à celle de la communauté urbaine,
d'agglomération, ou du département ; les élus locaux,
dépourvus d'une capacité d'action suffisante, n'ont plus les
moyens d'agir et de faire face.
Les maires sont, par définition, les premiers
concernés. Ils disposent d'une capacité d'intervention et
d'action qui conduit à interroger la définition aujourd'hui
retenue de l'ordre public général. Le périmètre de
celui-ci est d'ailleurs défini par l'article L. 2212-2 du code
général des collectivités territoriales qui dispose que
« la police municipale a pour objet d'assurer le bon ordre, la
sûreté, la sécurité et la salubrité publiques
». Il est déductible des sept paragraphes qui suivent
qu'il repose sur trois piliers essentiels : la tranquillité, la
sécurité et la salubrité publiques.
Sur le fondement de ce texte, la jurisprudence
administrative censure les arrêtés municipaux réglementant
ou limitant l'accès à certaines zones ou à certains sites
dans l'objectif de protéger l'environnement, la biodiversité et
le caractère des lieux, au motif qu'ils ne visent pas à garantir
la tranquillité, la sécurité ou la salubrité
publiques. Le premier effet de cette situation est alors soit d'interdire aux
maires d'exercer leur responsabilité dans la protection de lieux et de
sites méritant protection, soit de les inciter à déguiser
leur intervention sous un prétexte de sécurité publique,
ce qui est de nature à fragiliser juridiquement leur décision.
À l'heure où le pays se remet en voie de
marche et tente par tous les moyens de relancer son économie, où
les alertes scientifiques sur la crise écologique s'amplifient et alors
que la prise de conscience citoyenne s'accélère, donnant lieu
à une attention de plus en plus forte des populations à
l'égard de la sauvegarde des lieux et des sites remarquables, la
question de la lutte contre l'hyper-fréquentation touristique doit
occuper une place au coeur des débats. Une telle situation appelle
nécessairement une évolution du droit.
Tel est l'objet du second titre de cette proposition de
loi.
L'article 1 de la présente
proposition de loi propose d'intégrer le concept de hameaux dans
l'extension d'urbanisation. En effet, les maires se trouvent dans
l'impossibilité d'autoriser des constructions dans des zones dites de
« dents creuses » des hameaux, au motif que ceux-ci ne
peuvent-être considérés comme des « secteurs
déjà urbanisés ». Or, dans le pays de Caux en
Seine-Maritime, à l'instar d'autres nombreux départements, une
multitude de communes se sont constituées sous la forme de plusieurs
hameaux. Ces spécificités sont le fruit d'un développement
urbain modelé par des spécificités territoriales, dont,
en l'occurrence ici, le bocage normand. Parties constituantes des
communes, les hameaux représentent alors une large partie de la commune
et leur exclusion handicape grandement les communes dans leur projet de
développement.
L'article 2 de la présente
proposition de loi souhaite permettre la construction d'annexes à
proximité immédiate du bâti, dès lors que son
ampleur ne relève pas d'une extension d'urbanisation. Il vise à
corriger plusieurs défaillances causées par une
interprétation délicate de la rédaction de l'article
L. 121-8 du code de l'urbanisme, empêchant les communes littorales
d'autoriser l'aménagement d'une annexe non-jointive au bâti sur un
terrain d'habitation. Aussi, cela représente un blocage pour
l'attractivité des territoires littoraux, souvent très
touristiques, dont les restrictions d'urbanisation ne leur permettent pas
d'adapter les installations et les constructions aux attentes de nouveaux
habitants.
L'article 3 de la présente
proposition de loi souhaite donner aux maires des communes littorales la
possibilité de solliciter, par une demande motivée, une
dérogation aux dispositions de l'article L. 121-8 du code de
l'urbanisme prévoyant la possibilité d'autoriser des
constructions et des installations sur des secteurs déjà
urbanisés exclusivement pour des motifs d'amélioration de l'offre
de logement ou d'hébergement et d'implantation de services publics. De
ce fait, les dispositions actuelles de la loi ELAN prohibent les projets de
constructions ou d'installations à usage de commerce et
d'activités sur ces secteurs déjà urbanisés. Les
communes se retrouvent alors lourdement contraintes dans leurs projets
d'aménagements et ne peuvent pas pleinement concourir à leur
développement et à leur densification, point pourtant essentiel
de la loi ELAN. Délivrée par le représentant de
l'État dans le département, cette dérogation permet aux
maires, dans le cadre de projet précis, d'esquisser plus librement des
projets d'aménagements à visée plus large sur leurs
territoires.
L'article 4 de la présente
proposition de loi vise à assouplir le dispositif contraignant introduit
par la loi ELAN à l'article L. 121-10 du code de l'urbanisme,
interdisant le changement de destination des constructions agricoles,
forestières ou de cultures marines. Pourtant, de nombreux
bâtiments agricoles anciens situés en communes littorales
constituent un patrimoine architectural remarquable, en particulier sur le
littoral de la Seine-Maritime, et participent pleinement à la
valorisation du littoral. Or ces bâtiments deviennent souvent
inadaptés aux nouvelles pratiques et normes agricoles ; leur
préservation ne peut se faire autrement que par un changement de
destination. Cette disposition permet de prendre en compte certaines
spécificités territoriales et d'élargir le champ juridique
qui encadre les constructions à usage agricole, forestière ou
marine, afin d'exclure les constructions et installations dont l'usage a
cessé depuis longtemps, du fait de son abandon, du champ de cet
article.
L'article 5 de la présente
proposition de loi souhaite étendre le pouvoir de police spéciale
prévu par l'article L. 2213-4 du code général des
collectivités territoriales. Afin de resserrer le dispositif sur la
prévention des atteintes à des sites remarquables liées
à une surfréquentation, cette extension permet au maire de
réglementer (non plus seulement d'interdire) l'accès et la
circulation des personnes (non plus seulement des véhicules
motorisés) dans les espaces naturels, dès lors que cet
accès est de nature à compromettre l'un des piliers prévus
par l'article L. 2212-2 : soit la tranquillité publique, soit
la qualité de l'air, soit la protection des espèces animales ou
végétales, soit la protection des espaces naturels, des paysages
ou des sites ou leur mise en valeur à des fins esthétiques,
écologiques, agricoles, forestières ou touristiques. Le maire
disposera ainsi d'un outil supplémentaire pour protéger des sites
bénéficiant d'une protection pour des raisons écologiques
ou culturelles dont le caractère serait menacé par une
hyper-fréquentation touristique.
L'article 6 de la présente
proposition de loi vise à ajouter la préservation des sites
protégés dans les éléments auxquels les
collectivités territoriales concourent avec l'État. En outre, il
permet l'instauration d'un règlement communal dans les communes
touristiques, les stations de tourisme ou les communes accueillant un site
protégé, édicté par le maire et
contrôlé par le préfet, disposant les délits
susceptibles de faire l'objet d'un procès-verbal et d'une contravention.
Le règlement municipal permet d'encadrer les conséquences de
l'hyper-fréquentation touristique en donnant à la police
municipale les moyens de verbaliser les comportements inadaptés. Enfin,
les recettes afférentes à ces procès-verbaux font l'objet
d'une délibération pour décider des modalités de
répartition entre les fonds communaux et les fonds alloués par le
département au tourisme. Ces éléments permettront de
développer une réponse aux conséquences négatives
du tourisme sur la vie communale tout en lui assurant une part du
bénéfice des recettes.
Tels sont les objets de la présente proposition de
loi.