Proposition de loi portant diverses dispositions d'adaptation du droit des outre-mer

Mesdames, Messieurs, Fort de sa mission de représentant constitutionnel des collectivités territoriales, le Sénat s'est toujours attaché à placer les outre-mer au coeur de ses travaux. À la suite des travaux conduits notamment par sa délégation aux outre-mer, le Sénat a ancré dans le débat public l'exigence de différenciation1(*), devenue le leitmotiv de cette assemblée. En juillet 2020, le groupe de travail du Sénat sur la décentralisation, trans-partisan et présidé par Gérard Larcher, a formulé 50 propositions dont trois relatives aux outre-mer. La proposition n° 42 prévoit en particulier « d'adapter les normes nationales et les modalités de l'action des autorités de l'État aux caractéristiques et contraintes particulières des territoires ultramarins par une loi annuelle d'actualisation du droit outre-mer ». Cette proposition forte a été réitérée et enrichie par le rapport de la délégation sénatoriale aux outre-mer sur l'avenir institutionnel des outre-mer du 16 février 2023. C'est dans ce contexte que le président du Sénat a souhaité, devant les maires des outre-mer réunis le 20 novembre 2023 au Sénat, qu'une proposition de loi soit déposée pour traduire en actes la proposition n° 42 du groupe de travail précité. La présente proposition de loi vise donc à amorcer ce processus d'inscription dans le calendrier législatif des besoins d'adaptation de nos lois aux situations spécifiques des outre-mer. Cette initiative a vocation à s'inscrire dans la durée et son objectif est de pérenniser un rendez-vous législatif pour acclimater une différenciation des politiques publiques « au fil de l'eau ». Pour élaborer ce premier texte, le choix a été fait de recueillir dans une première phase les demandes d'adaptation auprès de chaque collectivité départementale, régionale ou territoriale ultramarine afin d'améliorer les politiques publiques sur leurs territoires. Certaines des demandes émanant d'un territoire pourraient d'ailleurs être étendues à d'autres lors du débat parlementaire. Il est à noter que certains territoires n'ont pas pu se prononcer sur les dispositions qu'ils souhaiteraient insérer dans ce texte en raison de contextes particuliers, comme Mayotte, pour laquelle plusieurs textes spécifiques sont en préparation, ou la Guyane, qui a inscrit sa démarche dans un processus de réflexion institutionnelle plus large. Par ailleurs, certaines demandes reçues n'entraient pas dans le champ d'une proposition de loi ordinaire, indépendamment de leur intérêt pour les territoires, et relevaient d'un autre cadre juridique : loi de finances, loi de financement de la sécurité sociale, loi constitutionnelle ou organique, décret ou circulaire. D'autres demandes requièrent des analyses techniques et juridiques complémentaires. La consultation des collectivités territoriales a permis de bâtir un premier avant-projet. Dans une seconde phase, les membres de la délégation aux outre-mer ont été à leur tour consultés, afin d'enrichir le texte, soit en complétant des dispositifs issus des territoires, soit en en proposant de nouveaux. La même grille d'analyse a été appliquée à ces propositions. L'objectif étant d'offrir un véhicule législatif récurrent, les propositions non retenues pour ce premier exercice pourront trouver leur place ultérieurement. La présente proposition de loi a donc été déposée le 28 novembre 2024. Elle comportait dans sa version initiale, issue de la double consultation des territoires et des membres de la délégation, 40 articles, sans préjuger du débat parlementaire. Elle s'articulait autour de quatre grandes orientations : logement et aménagement du territoire (I), pilotage économique, vie chère et mobilité (II), environnement et énergie (III), culture et social (IV). Un dernier chapitre (V) est réservé aux habilitations sollicitées par les collectivités et aux homologations de sanctions pénales. Si l'outil des habilitations a été peu utilisé jusqu'à présent, une nouvelle dynamique pourrait être insufflée, le Gouvernement s'étant récemment engagé à accompagner les collectivités pour concevoir des réglementations locales conformes à leurs souhaits. Cette nouvelle orientation d'un État centralisateur à un État facilitateur doit être saisie. Toutefois, à la suite de ce dépôt, plusieurs textes relatifs aux outre-mer ont été examinés et adoptés par le Sénat : des propositions de loi, mais aussi des projets de loi relatifs à Mayotte, à des habilitations pour la Martinique ou à la vie chère. En conséquence, la présente proposition de loi a fait l'objet d'une rectification importante, afin d'en retrancher les dispositions pour lesquelles des dispositifs similaires ont été adoptés dans d'autres textes. Par ailleurs, compte tenu des contraintes de l'ordre du jour, il a été décidé de recentrer la proposition de loi sur une vingtaine d'articles, notamment ceux en lien avec des travaux de la délégation sénatoriale aux outre-mer. La proposition de loi comporte désormais 24 articles. Le chapitre II a été renommé. Le chapitre Ier comprend des dispositions d'adaptation du droit des outre-mer en matière de logement et d'aménagement du territoire. À cet effet, l'article 1er tend à permettre la territorialisation de la politique du logement outre-mer, en prévoyant la possibilité, pour le conseil départemental, de demander la délégation de la programmation et de la gestion administrative et financière de tout ou partie des aides de l'État au logement financées par la ligne budgétaire unique (LBU). Pour répondre au souhait d'une meilleure implication de l'Agence nationale de l'habitat (ANAH) dans les outre-mer, l'article 2 propose d'inscrire dans le code de la construction et de l'habitation le financement à hauteur de 50 % par l'ANAH des dépenses engagées d'office par les communes ultramarines sur des immeubles menaçant ruine. L'article 3 prévoit de modifier le calendrier de la loi Climat et résilience afin de tenir compte des délais particuliers de révision des schémas d'aménagement régional (SAR), en reportant d'un an la date de prise en compte de la trajectoire Zéro artificialisation nette (ZAN) dans les SCOT et les PLU. L'article 4 vise à adapter la loi Littoral à la géographie montagneuse de La Réunion, en prévoyant que le plan local d'urbanisme peut autoriser des extensions mesurées ou des reconstructions de construction existante ou en continuité de secteurs déjà urbanisés pour répondre aux besoins de logements, de services publics ou de projets touristiques d'intérêt communal. Rejoignant la recommandation n° 10 du rapport au Gouvernement de MM. Georges Patient et Jean-René Cazeneuve « Soutenir les communes des DROM - Pour un accompagnement en responsabilité » de décembre 2019, l'article 5 propose que la dotation d'aménagement des communes d'outre-mer (DACOM) et la dotation de péréquation des communes d'outre-mer (DPOM) fassent l'objet de versements mensuels plutôt qu'annuels, afin de permettre aux communes des DROM, confrontées à des difficultés de trésorerie ayant des conséquences directes en matière de paiement de leurs fournisseurs, d'améliorer leur gestion comptable. Le chapitre II comprend les dispositions d'adaptation en matière de développement économique. L'article 6 prévoit d'instaurer un avis conforme du président du conseil départemental et du président du conseil régional sur le programme régional de la forêt et du bois, afin d'équilibrer le poids de l'Office national des forêts (ONF). Proposée pour La Réunion, cette disposition pourrait être élargie à d'autres départements d'outre-mer, en particulier à la Guyane. L'article 7 tend à favoriser la structuration des filières de production agricoles, en fléchant davantage les financements européens du POSEI vers elles. Il rappelle également que l'extension des accords interprofessionnels à La Réunion est régie par des règles européennes particulières. L'article 8 vise à permettre aux préfets, dans les collectivités régies par l'article 73 de la Constitution, d'autoriser une utilisation encadrée de semences et plants en provenance de pays tiers, mieux adaptés, en raison des défis majeurs qui menacent la transition des outre-mer vers la sécurité alimentaire et la pérennité de leurs filières agricoles. L'article 9 crée un dispositif spécifique de volontariat ultramarin en entreprise sur le modèle du volontariat international en entreprise (VIE) ou en administration (VIA). L'article 10 autorise l'expérimentation par le département et la région de La Réunion d'un contrat de coopération régi par les dispositions relatives au contrat unique d'insertion. Cette demande fait écho au souhait de nombreuses collectivités ultramarines d'accélérer leurs politiques de coopération régionale. Le chapitre III concerne les dispositions d'adaptation relatives à l'environnement et l'énergie. L'article 11 donne au préfet la possibilité, dans les collectivités régies par l'article 73 de la Constitution, de compléter la liste des espèces envahissantes exotiques dont l'introduction est interdite. L'article 12 prévoit de développer les filières à responsabilité élargie du producteur (REP), en durcissant les sanctions prévues par la loi et en accélérant les procédures pour les outre-mer, afin de combler le retard. Ce dispositif ferait l'objet d'une expérimentation d'une durée de cinq ans. L'article 13 propose de rendre les ouvrages d'art éligibles au fonds de prévention des risques naturels majeurs dit « Fonds Barnier », rejoignant ainsi les préconisations de la délégation sénatoriale aux outre-mer dans le cadre de ses travaux sur les risques naturels majeurs. L'article 14 prévoit d'intégrer la collectivité de Saint-Martin à la Stratégie nationale de développement de la géothermie dans les outre-mer. L'article 15 propose, à titre expérimental et pour une durée de cinq ans, d'élargir le champ des marchés réservés aux entreprises de l'économie sociale et solidaire dans les territoires ultramarins. Seraient concernées les prestations concourant directement à la protection de l'environnement, à l'amélioration des conditions de vie des populations ou au réemploi de produits ou matériaux. Enfin, l'article 16 reporte le transfert aux communes polynésiennes des compétences eau potable, assainissement et gestion des déchets à 2035, au lieu du 31 décembre 2024, en raison d'une impossibilité matérielle pour les communes de Polynésie française (absence d'évaluation des charges, financements insuffisants...) d'exercer à ce jour ces compétences. Le chapitre IV réunit des dispositions d'adaptation concernant les domaines culturel et social. L'article 17 modifie le code de la sécurité intérieure, afin de permettre la création de casinos dans la collectivité de Saint-Martin. L'article 18 prévoit le transfert du patrimoine archéologique à la collectivité territoriale de Martinique et au département de la Guadeloupe. L'article 19 simplifie les procédures de publicité pour les outre-mer des offres de recrutement des contractuels territoriaux. Enfin, le chapitre V regroupe les demandes d'habilitations et d'homologations. L'article 20 propose d'habiliter le conseil territorial de Saint-Pierre-et-Miquelon, jusqu'à son prochain renouvellement, à fixer des règles spécifiques en matière de transport maritime de biens. L'article 21 prévoit l'homologation législative des sanctions pénales en matière d'urbanisme et de sécurité des immeubles à Saint-Pierre-et-Miquelon. L'article 22 prévoit l'homologation de sanctions pénales diverses, en application de l'article 21 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française, dans plusieurs domaines : santé, protection sociale, maritime, travail, numérique, environnemental, transports terrestres, artisanat, foncier, culture, mines, assurance, propriété industrielle, économie. Les articles 23 et 24 renforcent les moyens de lutte pour la biosécurité de la Polynésie française. Le premier vise à autoriser les agents de la direction de la biosécurité en charge de la lutte contre les espèces invasives à fouiller les bagages et colis sans le consentement de la personne concernée, sous le contrôle d'un officier de police judiciaire ou agent des douanes et sur instruction du procureur de la République. Il s'agit de supprimer le caractère cumulatif de ces deux conditions qui rend très compliquée l'effectivité des contrôles. Quant au second, il tend à étendre la faculté d'infliger des amendes forfaitaires, déjà reconnue à certains agents assermentés de la Polynésie française, aux agents de la direction de la biosécurité pour lutter contre les espèces invasives. * 1 Rapport d'information n° 713 (2019-2020) de M. Michel Magras, fait au nom de la délégation sénatoriale aux outre-mer, 21 septembre 2020.